Финансовая тайна и формирование институтов
Большая часть исследований, посвященных «секретным юрисдикциям», сосредоточена на проблемах уклонения от уплаты налогов: такие юрисдикции, предоставляющие возможность использовать финансовую тайну в качестве инструмента для оптимизации налогов, стали называть налоговыми гаванями и, позже, офшорными финансовыми центрами. Такой взгляд игнорирует проблему институционального арбитража, выходящую за рамки вопросов налогообложения. Кроме того, институциональная парадигма рассматривает экономических агентов исключительно как пассивных игроков, подчиняющихся установленным нормам.
Компании действительно адаптируются к различным институциональным условиям, и в глобализированном мире они могут эти условия выбирать. Однако их выбор и действия, в свою очередь, также могут оказывать влияние на формирование национальных институтов, проанализировали экономисты Всемирного банка Михаил Локшин и Гульназ Шарафутдинова движущие силы, под влиянием которых возникает спрос на финансовую тайну.
Регуляторный арбитраж
Глобальная финансовая система позволяет компаниям участвовать в регуляторном арбитраже – переносить прибыль из одной юрисдикции в другую, с более низкими (или нулевыми) налогами, чаще всего за счет трансфертного ценообразования (цен на операции между различными подразделениями одной компании или единой группы компаний). Работая в разных странах, крупные компании могут выбирать, в какой из них сообщать о прибыли. Само по себе трансфертное ценообразование – легально, однако его искажение является незаконным, приводит к занижению налоговой базы и приносит ущерб государственному бюджету.
Налоговые убежища с их исключительно низкими налоговыми ставками способствуют увеличению доли прибыли (или капитала) в ВВП, рост которой опережает рост экономики, что ведет к концентрации богатства и усилению неравенства, пишут эксперты Всемирного банка. Например, в США, приводит Тома Пикетти данные в своей знаменитой книге «Капитал в XXI веке», доля корпоративной прибыли в соотношении с ВВП возросла с 5% в 2001 г. до 11% в 2012 г. По оценкам другого знаменитого специалиста по неравенству, Габриэля Зукмана, операции через офшорные центры сокращают налоговые обязательства американских компаний на 20%, что представляет собой десятикратное увеличение с 1980 г.
Сторонники секретных юрисдикций обычно защищают их с позиции экономической эффективности и долгосрочной экономической выгоды. Компании должны иметь шанс искать более выгодную нормативную среду и на законных основаниях применять стратегии оптимизации налогов, которые в конечном итоге должны увеличить общественную выгоду. В свою очередь, государства могут за счет более привлекательного для компаний регулирования стимулировать приток инвестиций и экономический рост. Более того, небольшие страны могут строить свою экономику на финансовых услугах: если правительства могут способствовать индустриализации через особые экспортные или экономические зоны, то почему бы и нет, рассуждают эксперты Всемирного банка.
Противники офшоров указывают на очевидную связь между финансовой тайной и нелегальными финансовыми потоками. Политические проблемы с налоговыми гаванями начали накапливаться еще в начале глобализации в 1980-х, и уже в 1989 г. «Большой семеркой» была создана Группа разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (Financial Action Task Force, FATF). После террористической атаки 11 сентября 2001 г. на США правительства стран удвоили усилия по борьбе с финансированием угроз (термин, который означает денежные потоки, связанные с организованной преступностью). Кризис 2008 г. добавил еще больше актуальности проблеме «секретных юрисдикций»: они стали важнейшим элементом в цепи факторов, вызвавших глобальный финансовый коллапс. ОЭСР и G20 были вынуждены инициировать масштабную реформу регулирования, которая призвана преобразовать мировую финансовую инфраструктуру.
Как и в ходе многих прошлых кризисов, пандемия 2020 г., вероятно, усилит неблагоприятные последствия секретных юрисдикций, поскольку капитал будет пытаться покинуть наиболее уязвимые страны, отмечают Локшин и Шарафутдинова. Развитые страны также нуждаются в большей осторожности и надзоре, поскольку масштабные бюджетные расходы, связанные с COVID-19, создают моральный риск и повышают вероятность мошенничества, предупреждают авторы обзора.
В то же время офшорные центры – это не только острова в Карибском бассейне: по данным Tax Justice Network (TJN) за 2020 г., одна из крупнейших зон обеспечения финансовой секретности в мире – США, занимающие второе место после Каймановых Островов; за США следует Швейцария, а в топ-15 среди более чем 130 юрисдикций входят также Люксембург, Япония, Нидерланды, Великобритания, Германия. С началом глобализации конкуренция между юрисдикциями за обеспечение финансовой тайны стала центральной чертой глобальных финансовых рынков, и проблема выходит за рамки налогов, пишут авторы Индекса финансовой секретности TJN: «Мир секретности создает возможности для множества зол, включая мошенничество, растраты, взяточничество и многое другое». Страдают от этого в конечном итоге граждане и бедных, и богатых стран.
Институциональный арбитраж
Компании, связанные с секретными юрисдикциями, могут в своем выборе руководствоваться, помимо налогов, и другими причинами. Исследование компаний, чьи штаб-квартиры расположены в 15 странах с наиболее строгими правовыми режимами и которые имеют дочерние или аффилированные структуры в офшорных финансовых центрах, показало, что эти компании демонстрируют более низкое качество финансовой отчетности. Исследование американских транснациональных корпораций, имеющих «дочек» в офшорных центрах, пришло к выводу, что использование офшорных гаваней оказывает разрушительное воздействие на прозрачность компаний и возможности надзора за рынком. Похоже, что нормативная база, предлагаемая отдельными юрисдикциями, является частью бизнес-модели некоторых фирм, используемой для уклонения от регулирующих органов, пишут Локшин и Шарафутдинова.
Но если компании из развитых государств могут быть движимы возможностями, предлагаемыми регулирующим арбитражем и оптимизацией налогов, то компании из стран со слабыми институтами могут искать в секретных юрисдикциях и другие возможности.
С одной стороны, секретные юрисдикции позволяют коррумпированным чиновникам и бизнесменам из стран с неподотчетными властными структурами скрывать свое незаконно полученное богатство. С другой стороны, компании, работающие в слабой институциональной среде, могут обращаться к секретным юрисдикциям в поисках более сильных правовых основ для защиты своих активов. Таким образом, для стран со слабыми правами собственности секретные юрисдикции представляют собой институциональную альтернативу, пишут эксперты Всемирного банка.
Одно из ярких проявлений этого – феномен «обратных инвестиций» (round-trip investment), когда компании инвестируют в свою экономику не напрямую, а через посреднические фирмы, как правило, зарегистрированные в офшорных юрисдикциях. Этот феномен был впервые описан на примере Китая в 2002 г. Всемирным банком, обнаружившим, что от 40% до 50% прямых иностранных инвестиций поступает в Китай из Гонконга. Другое исследование показало, что большая часть этого капитала сначала была выведена из Китая разными способами, в том числе за счет неправильно выставленных экспортных счетов, что отражалось в ошибках платежного баланса – в 2001 г. они превысили 12% ВВП Китая. Даже после того, как правительство Китая в 2008 г. упразднило льготы для иностранного капитала, «круговорот инвестиций» остался.
Аналогично, до 44% прямых иностранных инвестиций в Индию поступали из Маврикия, пока индийское законодательство позволяло таким образом оптимизировать налоги, однако после того, как власти Индии закрыли эту «налоговую лазейку», поток инвестиций через Маврикий к 2018 г. упал в три раза. В России крупнейшим источником прямых иностранных инвестиций остается Кипр, на который приходится порядка трети (.xls) накопленных прямых иностранных инвестиций; по состоянию на начало 2020 г. эта тенденция сохраняется. По данным на август 2019 г., более половины российских компаний с акционерами в офшорных юрисдикциях контролируются через Кипр.
Офшорные центры предоставляют возможности не только для защиты активов, которым угрожают неэффективные институты, но и для отмывания средств, часто полученных при помощи тех же неэффективных институтов. Таким образом секретные юрисдикции становятся «пособниками» внутренней коррупции и потенциальными ее усилителями.
Так, переток капитала из стран с развивающейся экономикой в офшорные финансовые центры и обратно в виде прямых иностранных инвестиций имеет положительную корреляцию с уровнем внутренней коррупции в стране – реципиенте инвестиций, считает Светлана Ледяева из Университета Аалто (Финляндия) с соавторами. Проанализировав данные на уровне компаний о распределении прямых иностранных инвестиций по регионам России, она обнаружила, что потоки инвестиций положительно коррелируют с уровнем коррупции в принимающем регионе.
Связь между коррупцией, слабыми институтами и офшорами была подтверждена в межнациональном исследовании нефтяной ренты: оно обнаружило, что в странах-экспортерах рост цен на сырье приводит к росту скрытого богатства, но только тогда, когда институциональные системы сдержек и противовесов слабы. А на примере Украины начала 2000-х исследователи доказали связь между политической нестабильностью и бегством капитала в офшоры: олигархи, менее связанные с политикой, использовали офшоры намного чаще, чем имевшие с политиками тесные связи.
Приспосабливаясь к внешним условиям, многие транснациональные компании вырабатывают стратегические ответы на институциональные процессы, которые влияют на них, и тем самым тоже оказывают ответное влияние на эти процессы: изменение корпоративной структуры, стремление воспользоваться преимуществами более устойчивых правовых систем, обеспечивающих более высокую прибыль и большую безопасность, – все это примеры активной деятельности, а не подстройки под реалии. Господствующая парадигма политики регулирования глобальных финансов сосредоточена на институтах – на выработке правил, которые, как ожидается, должны изменить поведение бизнес-агентов. В этой парадигме компании рассматриваются как субъекты, приспосабливающиеся к институциональной среде. Однако такое видение представляется слишком ограниченным, резюмируют экономисты Всемирного банка.
В мире экономической взаимозависимости транснациональные взаимодействия формируют и меняют как глобальную политику, так и внутренние институты – за счет распространения практик, межправительственной координации, экстерриториального правоприменения. Крайне важно подумать о том, как компании из развивающихся стран, интегрируясь в глобальные экономические и финансовые институты и используя их преимущества, могут работать над продвижением более эффективных институтов внутри собственных стран, заключают экономисты Всемирного банка.
