Промышленная политика: переосмысление
Мало какая разновидность экономических мер вызывает у экономистов такое рефлекторное отторжение, как промышленная политика – «политика, которую нельзя называть». Это связано с тем, что промышленная политика ассоциируется с вмешательством государства в экономику, предоставлением ключевых ресурсов избранным секторам или предприятиям, торговым протекционизмом, высокими барьерами для импорта и прочим «огораживанием» внутреннего рынка от внешней конкуренции. Расплату за это несет потребитель и в конечном итоге вся экономика. Однако реакция экономистов никогда не останавливала правительства от использования промышленной политики, причем в последнее десятилетие обращение к ней только участилось. Сегодня она используется многими странами для достижения самых разных целей – от поддержки цепочек поставок и «зеленого перехода» до получения преимуществ в геополитическом противостоянии и создания новых рабочих мест.
Активность государств в этой области дала обширный материал для нового поколения академических исследований. Дэни Родрик, профессор Гарварда и один из самых влиятельных политэкономистов мира, и его соавторы Река Юхас и Натан Лейн проанализировали все значимые исследования промышленной политики последних лет и систематизировали их результаты.
Главный их вывод – промышленная политика, как правило, вовсе не то, что о ней было принято думать. Современная промышленная политика направлена не внутрь, а вовне – на развитие и продвижение экспортного потенциала.
И если сосредоточиться не на вопросе, стоит или не стоит применять промышленную политику, как обычно об этом дискутировали экономисты, а на вопросе, как именно ее применять, то оказывается, что она может приводить к долгосрочным положительным структурным сдвигам в экономике, пришли к заключению авторы. Об этом говорят в том числе и новые данные по хрестоматийным историческим примерам поддержки государством отраслей: современные исследования позволили избавиться от неверных корреляций и проблем с интерпретацией результатов, которыми грешило предыдущее поколение работ, пишут Родрик и его соавторы. Стандартное представление о промышленной политике как о пустой трате денег, искажающей экономику, пора пересмотреть, заключают они.
Что такое промышленная политика
Родрик и его соавторы определяют промышленную политику как меры государства, направленные на изменение структуры экономики ради достижения некоей общественной цели. Как правило, это стимулирование инноваций, увеличение производительности труда и рост экономики. Но цели могут быть и другими, например «зеленый переход», создание новых рабочих мест, развитие отстающих регионов, расширение экспорта. Ключевая характеристика – выбор правительства, что именно оно продвигает (и что все остальное, соответственно, не продвигает).
Споры о промышленной политике начались фактически с самого зарождения экономики в ее современном понимании. Аргументы о пользе выборочной защиты государством отраслей содержались еще в «Докладе о мануфактурах» Александра Гамильтона, американского экономиста и одного из отцов-основателей США, – он вышел в конце XVIII века, примерно в то же время, что и легендарный трактат «Исследование о природе и причинах богатства народов» Адама Смита. Как утверждал Смит, лучший способ вырастить собственных промышленников – это предоставить им полную свободу.
Промышленная политика активно использовалась в XX веке многими ныне развитыми странами для поддержки обрабатывающих отраслей, откуда и получила свое название. В США в 1980 г. она была официально представлена как стратегия администрацией Джимми Картера (но вскоре отменена сменившим Картера на посту президента Рональдом Рейганом).
Примером промышленной политики может служить введение США запретительных импортных тарифов и ограничений на ввоз японской продукции в 1980-х для защиты американской сталелитейной и автомобильной отраслей и производителей мотоциклов (в частности, знаменитого Harley-Davidson). Не менее известен противоположный пример той эпохи – привлечение британским премьером Маргарет Тэтчер японских автопроизводителей в Великобританию за счет создания для них благоприятных условий, в частности пониженных налогов, ради развития национальной автоиндустрии.
Сторонники и противники промышленной политики, как правило, используют в качестве аргументов конкретные примеры ее удачного или безуспешного применения. Первые традиционно ссылаются на экономическое чудо в Японии, Южной Корее, на Тайване и в Китае, где экспортно ориентированная промышленная политика стала важным компонентом для экономического роста. А вторые – на разочаровывающие результаты промышленной политики, нацеленной на импортозамещение, в Латинской Америке и Африке.
Среди критиков промышленной политики нередко считается, что «азиатское чудо» – это действительно чудо, отмечают исследователи МВФ в работе, также посвященной переосмыслению промышленной политики. Другими словами, считается, что это исключение лишь подтверждает общее правило о том, что промышленная политика – путь к гибели для развивающихся экономик, поскольку она способствует развитию не экономики, а непотизма и коррупции. В своей работе исследователи из МВФ приходят к выводу, что это не так. Промышленная политика сыграла ключевую роль в экономическом прорыве США, Китая и стран Восточной Азии, и подобные «чудеса» вполне возможны и в других странах – при условии, что промышленная политика, помимо поддержки национальных производителей, будет ориентирована на производство экспортной продукции (то есть продукции, конкурентоспособной на мировом рынке), партнерство с частным бизнесом и поддержку жесткой конкуренции при полной подотчетности.
В определении успешности или неуспешности промышленной политики есть свои сложности, рассуждают Родрик и соавторы. Первое – это что, собственно, брать в расчет: обычно исследователи сосредотачиваются на прямых мерах вмешательства в экономику, таких как импортные тарифы или госсубсидии, которые в действительности могут быть лишь частью промышленной политики. Второе – что считать успехом: традиционно большинство исследователей рассматривают такие показатели, как инвестиции, экспорт, совокупная факторная производительность, но это, опять же, может быть только частью общей картины.
Успешная промышленная политика должна не только обеспечить целевые структурные изменения, но и сделать это таким образом, чтобы а) смягчить основные сбои рынка, б) не вызвать диспропорций в других секторах экономики. Если, скажем, инвестиции в одну отрасль увеличатся, но произойдут рыночные сбои в другой отрасли, то такая промышленная политика будет и эффективной, и неэффективной одновременно.
Это поддерживает позицию критиков, что «государство не должно выбирать победителей». Однако для того, чтобы промышленная политика успешно работала, от государства требуется не столько способность «выбирать победителей», сколько умение «оставить в покое проигравших», продолжают Родрик и его соавторы, приводя в качестве примера госгарантии департамента энергетики США.
В 2009 г. этот департамент выдал госгарантии по кредитам более чем на $0,5 млрд производителю солнечных батарей Solyndra, но через два года компания объявила дефолт и обанкротилась. Причиной, по оценке самого департамента, была «неточная, вводящая в заблуждение, искажающая известные факты, а в некоторых случаях их опускающая» информация фирмы о проекте, а по оценке Ассоциации индустрии по производству солнечной энергии – неустойчивая бизнес-модель и давление со стороны производителей более дешевых солнечных батарей. В 2010 г. департамент энергетики США выдал аналогичные кредитные гарантии компании Tesla, и это имело совершенно противоположный эффект: Tesla стала тем гигантом, каким ее сегодня знает весь мир. Согласно отчету департамента энергетики, результатом стало не только создание первого в мире полноразмерного электромобиля с нулевыми выбросами в атмосферу, но и производство электродвигателей, аккумуляторных батарей и других компонентов для электрических транспортных средств, выпускаемых как Tesla, так и другими производителями.
Умение «оставить в покое проигравших» может оказаться трудной задачей из-за неизбежного политического давления, рассуждают Родрик и его соавторы: Solyndra, например, еще долго пользовалась поддержкой правительства после того, как стало ясно, что компания не способна стать финансово устойчивой. Однако эта трудная задача гораздо проще, чем стремление быть всеведущим, продолжая инвестировать в убытки. Чтобы гарантировать, что правительства могут прекратить поддержку очевидных проигравших, требуется набор институциональных инструментов, которые включают в себя четкие ориентиры, тщательный мониторинг и явные механизмы для изменения направления поддержки.
Обновление промышленной политики
Одной из главных причин жесткой критики промышленной политики в академических работах первого поколения была постоянно обнаруживаемая экономистами негативная корреляция между объемом субсидий, масштабом протекционизма и производительностью (1, 2, 3, 4, 5, 6). Не были исключением даже Япония и Южная Корея, успех промышленной политики которых мало у кого вызывал сомнения. Другой традиционный подход – оценка промышленной политики с точки зрения эффективности отраслей, получающих наибольшие объемы государственной помощи. Как правило, такой анализ приводил к выводу, что вложения были бесполезными.
Это связано с тем, что господдержка обычно служит ответом сразу на ряд вызовов, причем не только экономических, но и административных и политических. И если не принимать это во внимание, выводы могут вводить в заблуждение, считают Родрик и его соавторы. Если решение о поддержке того или иного сектора принимается преимущественно по политическим мотивам, субсидии будут выше, а экономический эффект – ниже.
Еще одна слабая сторона старого поколения исследований, посвященных промышленной политике, – отсутствие сопоставимых данных по мерам, используемым в разных странах. Эти данные стали появляться только в последние годы. В частности, в 2023 г. ОЭСР опубликовала количественную оценку мер промышленной политики за 2019–2021 гг. в 9 странах организации (Канаде, Дании, Франции, Ирландии, Израиле, Италии, Нидерландах, Швеции и Великобритании). С 2022 г. данные о промышленной политике в странах мира собирает Центр социальной политики Малькольма Винера Гарвардской школы Кеннеди, запустивший для этого проект Reimagining the Economy. Содиректором этого проекта стал Родрик. Тогда же команда экономистов с участием Юхас и Лейна систематизировала данные о промышленной политике: чтобы создать классификацию таких мер, они применяли обработку естественного языка к публично доступным перечням мер. Эта работа показала, насколько сильно современная промышленная политика отличается от того, что было в прошлом, и от того, как ее принято представлять.
Так, оказалось, что промышленная политика, которую принято ассоциировать с запредельными импортными тарифами, не имеет с таким представлением ничего общего. Даже в странах с низкими доходами, которые не могут позволить себе широкомасштабные бюджетные расходы на поддержку своих производителей (и которым в связи с этим гипотетически «проще» оградиться от конкуренции высокими тарифами), на импортные тарифы в 2010–2022 гг. приходилось лишь 3% всех мер промышленной политики, а в мире в целом – только 1,3%, поскольку страны со средними и высокими доходами импортные тарифы не использовали вовсе.
Второй неожиданный вывод исследования в том, что по количеству мер, относимых к промышленной политике, лидируют страны Западной Европы и ОЭСР. Среди всех подобных мер в мире, зафиксированных исследователями с 2010 по 2022 г., количественно практически три четверти (74%) приходится на эту группу стран – вопреки распространенному убеждению, что к промышленной политике пытаются прибегать развивающиеся экономики.
Правда, другое исследование, опубликованное в 2022 г. американским Центром стратегических и международных исследований (CSIS), выявило, что по расходам на промышленную политику лидируют Китай и Южная Корея: так, в 2019 г. китайские власти направили на нее 1,7% ВВП, или почти $250 млрд, что вдвое больше, чем у США. Но на тот момент еще не были запущены американские масштабные проекты CHIPS (разработка и развитие производства полупроводников и обеспечение безопасности цепочек их поставок) общей стоимостью $280 млрд и IRA (стимулирование перехода на «чистую» энергетику) стоимостью $385 млрд, которые появились в 2022 г.
Общая черта современной промышленной политики всех стран – преимущественная поддержка электромашиностроения и производства транспортных средств. Выбор других отраслей, как правило, продиктован тем, какие из них больше всего задействованы в глобальных цепочках создания добавленной стоимости. В странах с низкими доходами промышленная политика может быть направлена на продвижение вверх по этим цепочкам.
Поддержка зарождающихся отраслей
Чтобы обойти ограничения, с которыми сталкивались исследователи промышленной политики в прошлом, и избежать ошибок при установлении причинно-следственных связей, современная академическая литература фокусируется не на поиске корреляций, а на оценке того, привели ли меры промышленной политики к искомому результату. Использование новых методов анализа позволило увидеть, что промышленная политика может превращаться в мощный механизм поддержки зарождающихся отраслей, в чем сомневались авторы старого поколения исследований.
Так, новый анализ протекционистских мер французских властей во время континентальной блокады Англии Наполеоном в 1806–1814 гг. показал, что они стимулировали развитие ткацкой индустрии во Франции. На момент начала блокады Британия уже механизировала хлопковое прядение, но новая технология еще не была распространена во Франции, и цены на французскую продукцию были вдвое выше, чем в Англии. Блокада лишила Францию возможности ввозить английские станки, но правительство отправило в Великобританию промышленных шпионов, чтобы скопировать новые машины, и привезло во Францию английских специалистов для передачи опыта. В течение блокады северные регионы Франции, получившие французские копии английских ткацких станков, увеличили мощности по производству хлопковой пряжи в 4 раза, а мануфактуры вблизи испанской границы, до которых не дошли новые технологии, обанкротились. Со временем этот эпизод помог Франции превратиться из нетто-импортера хлопкового полотна в его нетто-экспортера. Регионы США, где со второй половины XIX века кораблестроение стало получать господдержку, смогли перейти от строительства деревянных кораблей к строительству металлических, что сравняло стоимость их производства с расходами лидера кораблестроительной индустрии тех времен – Великобритании.
По сути, главный механизм, который дает преимущества производителям при господдержке зарождающихся отраслей, – обучение на практике (learning-by-doing), отмечают Родрик и его соавторы. Освоив новые технологии, американские судостроительные верфи получили целое поколение новых высококвалифицированных работников. Чтобы добиться эффективного использования новых станков, французским ткацким фабрикам понадобилось научиться, как правильно перепланировать мастерские. Полностью поменять привычные технологии и переобучить кадры в середине 1950-х пришлось и Китаю, который перенимал опыт советской промышленности.
Гонка технологий
Лучший способ ответить на вопрос, достигла ли промышленная политика целей, – проанализировать тот или иной эпизод на долгосрочном горизонте. Многие из таких работ посвящены масштабным инвестициям в индустриализацию. Например, в работе 2022 г. Эндрю Гарин из Университета Иллинойса и Джонатан Ротбаум из Бюро переписи населения США оценивали эффект промышленной мобилизации в США во время Второй мировой войны на данных почти за 80 лет. Результатом крупнейших в истории страны госинвестиций (объем которых был эквивалентен половине балансовой стоимости производственного капитала США на 1939 г.) в индустриальное развитие – военную, металлургическую и химическую промышленность – стало строительство новых и расширение старых промпредприятий. После заключения мира они переключились на выпуск гражданской продукции. По оценке Гарина и Ротбаума, положительный эффект этих вложений для производительности, регионального развития, занятости, зарплат и экономической мобильности населения растянулся на многие десятилетия.
Инвестиции США в НИОКР периода военных лет до сих пор определяют фокус американских научных разработок на электронике и коммуникациях, показало еще одно исследование. Во время Второй мировой войны государство заключало тысячи контрактов с фирмами и университетами для исследований, необходимых для военных разработок. Территориальное распределение этих инвестиций затем на протяжении десятилетий определяло географию высокотехнологичных американских кластеров, а эффект вложений в НИОКР для инноваций, предпринимательства в высокотехнологичных секторах и занятости возрастал по крайней мере до 1970 г.
Сходные эффекты обнаружили и два новых исследования «космической гонки» между СССР и США, начавшейся после запуска Советским Союзом первого в мире искусственного спутника Земли в 1957 г. Через год после этого в США было создано Национальное управление по аэронавтике и космосу (NASA), а в 1961 г. президент Джон Кеннеди пообещал американцам полет на Луну, который состоялся в 1969 г. К середине 1960-х объем бюджетных средств, выделенный NASA на этот проект, достиг 0,7% ВВП. В исследовании, опубликованном в июле 2023 г., профессор Флоридского государственного университета Шон Кантор и доцент Университета Калгари Александр Уалли оценивают, что эти вложения привели к долгосрочному приросту добавленной стоимости во всей американской обрабатывающей промышленности и увеличению занятости и накоплению капитала в секторах, связанных с космическими разработками. Схожая работа экономистов ЕБРР и Школы перспективных исследований в Лукке на исторических советских и современных российских данных обнаружила, что в российских городах, участвовавших в 1960-е в «космической гонке», до сих пор выше инновации, производительность, человеческий капитал и зарплаты.
Многое говорит о том, что без промышленной политики современная экономика выглядела бы иначе, рассуждают Родрик и его соавторы. Однако неясно, оговаривают они, был бы эффект столь же впечатляющим, если бы инвестиции в НИОКР делались в обычные мирные времена, а не во время войны и геополитического противостояния, когда для достижения результата предпринимались сверхчеловеческие усилия. Но в целом похоже, что хорошо продуманная промышленная политика способна привлекать частный капитал в НИОКР и достигать ожидаемых целей с долгосрочными положительными эффектами, полагают авторы.
Региональная поддержка
Поддержка производств в отстающих регионах – еще один тип промышленной политики, который нередко назывался экономически необоснованным. Однако новое поколение исследований, включая работы по «космической гонке» СССР и США, находит, что это не так. Например, исследование эффекта масштабных госинвестиций США в производство во время Второй мировой войны обнаружило, что в регионах, которые получили финансирование на строительство заводов для военных нужд, наблюдался долгосрочный рост экономической активности не только в государственном, но и в частном секторе, на который господдержка не распространялась.
Исследование Матти Митрунена из Университета Хельсинки показало, что господдержка финских отраслей, производивших продукцию для послевоенных репараций Советскому Союзу, привела к их долгосрочному росту и трансформации структуры экономики тех регионов, где находились эти предприятия. Промышленная политика Финляндии поствоенного времени также увеличила качество человеческого капитала в регионах, выпускавших продукцию для СССР. Кроме того, считается, что выполнение репарационных обязательств способствовало превращению Финляндии из аграрного государства в индустриальное, поскольку послевоенная индустриализация сопровождалась миграцией населения из сельской местности в города.
Последние исследования показывают, что целей, как правило, достигают и более скромные программы регионального уровня, направленные на увеличение занятости и инвестиций. Среди них британская программа поддержки занятости в производственном секторе (Regional Selective Assistance), запущенная в 1972 г., итальянская программа субсидирования инвестиций в отстающих регионах, действовавшая с середины 1990-х по середину 2000-х, японская госпрограмма «Технополис», запущенная в 1980-х для развития «с нуля» высокотехнологичного производства в ряде префектур.
«Азиатское чудо»: новые данные
Один из важнейших эпизодов в современном экономическом развитии – стремительные структурные преобразования Японии, Гонконга, Сингапура, Южной Кореи и Тайваня, которые позволили им присоединиться к клубу развитых стран. Ряд исследователей склонялись к тому, что главную роль в этом сыграла промышленная политика (1, 2, 3, 4), но многие другие относились к этому мнению скептически (1, 2, 3). При этом эмпирических работ, посвященных «азиатскому чуду» и соответствующих современным исследовательским стандартам, до сих пор было на удивление мало, а старые работы пытались высчитать корреляции между объемом поддержки и эффективностью получивших ее отраслей.
Один из примеров – поддержка тяжелой и химической промышленности в Южной Корее в 1970-х, отношение к которой было двойственным в первую очередь в связи с тем, что инициатива принадлежала военной автократии президента Пак Чон Хи (1, 2). В 2021 г. Натан Лейн показал, что краткосрочные и долгосрочные темпы роста южнокорейских отраслей, которые получили поддержку, превышали рост прочих отраслей и что промышленная политика в целом обеспечила корейской промышленности долгосрочный качественный сдвиг. К аналогичному выводу пришли Чжэдо Цой из ФРС и Андрей Левченко из Мичиганского университета, дополнившие данные Лейна анализом финансовых показателей корейских компаний.
Ранние работы, посвященные «азиатскому чуду», находили, что власти не всегда делали оптимальный выбор при решении о том, какие отрасли следует поддерживать. Однако в 2019 г. Эрнест Лю из Принстонского университета показал, что это знание необязательно, поскольку его отсутствие компенсируется вложениями в предприятия, находящиеся в верхней части цепочек создания добавленной стоимости, что ускоряет экономический рост.
Еще один вывод старого поколения работ, который оспаривают новые исследования, – негативная корреляция между объемом господдержки и производительностью ее получателей. Новые исследования объясняют это институциональными особенностями – например, в Японии на восстановление и реструктуризацию самых слабых секторов промышленности традиционно направлялось больше ресурсов, чем на поддержку зарождающихся отраслей. В 2011 г. исследование, проведенное Эми Накамурой из Колумбийского университета совместно с ее родителями-экономистами и коллегами, показало, что такая особенность политики не сделала японскую промышленную политику неэффективной.
Учет институциональных особенностей позволяет переоценить и эффективность промышленной политики в Китае и во Вьетнаме, где, в отличие от других стран, для поддержки отраслей используются прямые иностранные инвестиции. Одно из новых исследований показало, что создание предприятий по сборке автомобилей с участием иностранного капитала способствует распространению знаний во всей отрасли, включая местных производителей, и повышает качество их продукции.
Но все это не значит, что промышленная политика эффективна сама по себе и всегда.
Одни и те же меры могут быть полезны в одной ситуации и бесполезны в другой. Например, работа экономистов Корнеллского и Гарвардского университетов, анализирующая применение разных форм субсидирования амбициозной программы китайского кораблестроения в 2000-х, показывает, что субсидирование производства и инвестиций оказалось эффективной мерой, в то время как субсидирование выхода на рынок новых производителей вылилось в пустую трату ресурсов и продвижение неэффективных фирм. То есть выбор получателей поддержки исходя из показателей их производительности был бы гораздо более выигрышной стратегией.
Новые исследования промышленной политики показывают, что при попытке ответить на вопрос о том, какие меры эффективны, а какие нет, выясняется, что «дьявол скрыт в деталях», пишут Родрик и его соавторы. В зависимости от этих деталей промышленная политика способна оказать долгосрочные положительные эффекты – или, наоборот, не способна; но наличие этой способности больше не позволяет рассматривать такую форму вмешательства государства в экономику как априори неэффективную и контрпродуктивную. Значит, пора переключиться с вопроса о том, следует ли применять промышленную политику, на вопрос о том, как это лучше делать, заключают Родрик и его соавторы.
