Рецепт азиатского «экономического чуда»

Во второй половине XX века, в течение жизни всего одного поколения, Гонконг, Сингапур, Тайвань и Южная Корея превратились из бедных, отсталых аграрных стран в богатые индустриальные экономики. За шесть десятилетий с 1960 г. ВВП на душу населения Гонконга вырос в 11 раз, Сингапура – в 16 раз, а Южной Кореи, которая в то время была вдвое беднее Ганы, – в 33 раза.

В современных реалиях это означало бы, что нынешние самые бедные страны мира – такие как, например, Уганда или Чад, которые вдвое беднее Ганы, – примерно за полстолетия достигли бы уровня жизни Испании или Италии. И что молодые работники, выходящие сегодня на рынок труда в одной из беднейших стран мира, ушли бы на пенсию с уровнем жизни испанского или итальянского рабочего.

В статье 1993 г. о Корее, Тайване, Сингапуре и Гонконге Роберт Лукас, нобелевский лауреат по экономике, назвал их развитие «сотворением чуда». С тех пор историю взлета этих экономик часто называют азиатским или восточноазиатским чудом. А их самих из-за молниеносного и мощного роста, похожего на прыжок тигра, – «азиатскими тиграми».

Шансы на прорыв

Почему экономисты считают пример «азиатских тигров» экономическим чудом? За последние полвека множество стран сумели перейти из категории бедных в группу экономик со средним уровнем дохода. И «застряли» там: их экономики растут, но так и не могут приблизиться к развитым. Это можно наглядно продемонстрировать на сравнении с традиционным ориентиром – экономикой США: у большинства стран уровень дохода как был в 1970-е, так и до сих пор остается в пределах 20% от американского.

Из 183 стран за 50 лет к 2020 г. только 19 сумели достичь или превысить порог в 50% от уровня реального ВВП на душу населения США, тем самым присоединившись к группе стран с высоким уровнем дохода. Если посмотреть на список, то очевидно, что опыт большинства из них сложно повторить. Из этих 19 стран:

• Десять – периферийные европейские страны, которые стали быстро развиваться после вступления в Евросоюз: Польша, Португалия, Словения, Испания, Ирландия, Чехия, Эстония, Литва, Кипр и Мальта. Доступ к крупному богатому рынку, интеграция в европейские цепочки поставок, инфраструктурные субсидии способствовали ускоренному росту экономик данных стран (притом что нельзя отрицать влияние институциональных реформ, проведенных в процессе вступления).
• Две страны-нефтеэкспортера, Бахрейн и Саудовская Аравия, разбогатевшие благодаря доходам от нефти при относительно небольшом населении (что дает высокие нефтедоходы в расчете на душу населения).
• Небольшие островные государства Аруба, Макао и Британские Виргинские Острова, развитие которых опиралось на крайне большие – относительно размера этих экономик – доходы от туризма или финансовых услуг (Аруба и Британские Виргинские Острова к тому же являются заморскими территориями Нидерландов и Великобритании соответственно.)
• И четыре «азиатских тигра».

Из этого понятно, почему быстро прорваться из бедных стран в богатые для большинства развивающихся стран мира довольно сложно: не каждой повезет найти у себя нефть, вступить в Евросоюз или оказаться маленькой экономикой, которую может обеспечить туризм.

Страны же «азиатского чуда», не обладая перечисленными характеристиками, к 2020 г. достигли примерно 90% от уровня США, стартуя с уровней от 10%, как Корея, и до около 40%, как Гонконг. При этом, чтобы пересечь порог в 50%, Гонконгу потребовалось шесть лет, Сингапуру – девять лет, Тайваню – 18 лет, Южной Корее – 25 лет. Поэтому интерес к их феномену не угасает – ему посвящены сотни научных работ и десятки книг, авторы которых пытаются вычленить слагаемые экономического прорыва, от исторических условий до инвестиций в человеческий капитал.

Есть «страны-улитки», писали в 2019 г. экономисты МВФ Реда Шериф и Фуад Хасанов: такие страны улучшают деловую среду, институты, инфраструктуру, поддерживают макроэкономическую стабильность, инвестиции в образование и минимизируют государственное вмешательство в экономику. Тем самым они компенсируют провалы государства, но не рынка. Такие экономики растут медленно, и практически ни одна из стран, выбравшая данный путь, не смогла догнать развитые экономики.

Есть страны, совершающие «прыжок лягушки»: они активно привлекают прямые иностранные инвестиции и развивают новые отрасли с уникальными конкурентными преимуществами. Такой путь может обеспечить более высокие темпы роста, но все равно не позволяет перейти в категорию богатых стран в пределах одного поколения.

Для этого нужен «полет на Луну»: государство должно действовать проактивно, выходя за рамки обеспечения инфраструктуры и благоприятной деловой среды, развивать конкурентные компании в передовых отраслях, компенсируя провалы рынка (например, высокий порог входа в отрасль или низкую отдачу от инвестиций). Именно таким путем шли «азиатские тигры».

В новом исследовании об «азиатском чуде» Шериф и Хасанов предлагают системную и воспроизводимую модель экономического прорыва – своего рода инструкцию, сводя «секрет чуда» к набору правил: трем четким принципам промышленной политики и четкому институциональному механизму их реализации.

Авторы из МВФ напрямую заявляют, что стандартные «рецепты» (институты, инвестиции, образование) недостаточны для экономического прорыва. И реабилитируют идею целевой промышленной политики, которая долгое время была табу после провалов импортозамещения. Однако промышленная политика должна быть направлена как раз не на замещение импорта, а на поддержку экспорта. «Азиатские тигры» добились успеха, потому что развивали высокотехнологичные отрасли и стимулировали высокотехнологичный экспорт, внедряли подотчетность, накапливали знания и строили «государство развития» – особую форму участия государства в экономике.

До «чуда»

После Второй мировой войны большинство развивающихся стран выбрали промышленную политику, направленную на развитие собственной – прежде всего тяжелой и обрабатывающей – промышленности. Государства активно вмешивались в экономику: субсидировали отрасли, создавали госкомпании, старательно защищали внутренние рынки от международной конкуренции. Потребители платили более высокие цены за товары более низкого качества, а правительства наращивали внешний долг ради поддержки внутреннего производства. Модель работала до 1980-х гг., пока ее не подорвали долговые кризисы. Итогом стал отказ от промышленной политики и переход к классическому «рецепту» экономического роста. 

Этот классический подход предполагает, что государство: 1) создает «хорошие институты» – обеспечивающие защиту прав собственности, верховенство права и низкую коррупцию; 2) инвестирует в образование и инфраструктуру; 3) поддерживает макроэкономическую стабильность; 4) либерализует торговлю. После чего рынок сам эффективно перераспределяет ресурсы в наиболее перспективные отрасли и обеспечивает рост. Иными словами, государство создает общие условия, а структура экономики и источники роста формируются спонтанно, без целенаправленного выбора приоритетов.

Однако повсеместного чуда не произошло. Показательный пример – сравнение Чили с Малайзией, с одной стороны, и Южной Кореи, с другой. В 1985 г. они находились примерно на одном уровне по ВВП на душу населения, при этом у Чили и Малайзии были даже лучше показатели по кредитованию, иностранным инвестициям, торговле. Но того уровня, которого Южная Корея добилась еще в 1991 г., Чили и Малайзия достигли только в 2005 г.

Чили сделала ставку на экспорт сырья (медь), что принесло стабильность и рост, но сложные отрасли с высокой добавленной стоимостью не развивались. Малайзия пошла по пути привлечения иностранных инвестиций в сборочное производство (электроника), это также дало рост экономики и экспорта, но ключевые технологии, НИОКР и прибыль оставались за иностранными компаниями.

Южная Корея поставила амбициозную цель: создать собственные, технологически сложные отрасли с полным циклом (автомобили, электроника, позже – полупроводники). Государство целенаправленно «выращивало» эти сектора, сознательно пренебрегая имевшимися сравнительными преимуществами (сельское хозяйство, трудоемкая и простая текстильная промышленность).

Экономический рывок стран «азиатского чуда» нельзя объяснить только накоплением физического капитала или ростом численности рабочей силы. Иначе, как следует из модели Солоу, отдача от этих факторов со временем должна снижаться. Согласно модели Роберта Солоу, предложенной им в середине 1950-х и ставшей эталоном для многих современных теорий экономического роста, этот рост обеспечивается тремя факторами: капиталовооруженностью (станки, оборудование и пр.), трудом (рабочая сила) и неким остатком – у Солоу это технологии, а позже этот остаток стали называть совокупной факторной производительностью. Она включает в себя общую эффективность экономики – технологии, инновации, бизнес-процессы, навыки и знания, оптимальность распределения ресурсов между отраслями, качество институциональной среды и пр.

Суть в том, что, исходя из модели Солоу, инвестиции в капиталовооруженность не могут обеспечить стабильный рост экономики надолго – ведь на станках должен кто-то работать, тогда и рабочая сила должна расти. Иначе каждая дополнительная единица капитала, добавляемая к фиксированному количеству труда, будет давать все меньший прирост выпуска – это и называется убывающей отдачей от капитала. Из идеи Солоу следовало, что долгосрочный рост может обеспечиваться только тем, что сейчас называют совокупной факторной производительностью.

Рост Чили и Малайзии объяснялся факторами капитала и труда более чем на 100% – при отрицательном или околонулевом вкладе совокупной факторной производительности. Они увеличивали масштаб, но не качество и сложность экономики, это типичный путь в «ловушку среднего дохода».

Рост Южной Кореи, напротив, поддерживался высоким ростом совокупной факторной производительности за счет инноваций и развития сложных отраслей, то есть с каждым годом экономика производила не просто больше, а «умнее». Это не означает, что Корея не инвестировала в капиталовооруженность и человеческий капитал. Это означает, что для повторения ее успеха – и других «тигров», поступавших аналогично, – только двух этих факторов, капитала и труда, недостаточно.

Три принципа «чуда»

Опираясь на работы о промышленной политике «азиатских тигров», Шериф и Хасанов выделили три принципа, которые позволили этим экономикам совершить рывок.

1. Ставка на высокотехнологичные отрасли.

Страны «азиатского чуда» не делали ставку на «естественные» конкурентные преимущества, а сознательно их создавали. В 1970-х гг. они начали развивать электронику, машиностроение, автомобилестроение – отрасли, где у них практически не было опыта. Формально самыми перспективными направлениями для них тогда были производство риса, овощей и текстильных изделий. Но такая ориентация ограничила бы их потенциал. Именно сложность и технологичность отраслей, выбранных для развития, обеспечили возможности для роста.

Роль государства здесь заключалась в определении тех отраслей, которые могли стать драйверами роста. Государство активно и целенаправленно направляло ресурсы (кредиты, инвестиции в инфраструктуру, НИОКР) в развитие технологически сложных отраслей – электроники, автомобилестроения, машиностроения, – которые изначально не соответствовали текущим сравнительным преимуществам страны. Ключевой целью такой активной политики было вовлечение местных фирм в процесс создания технологий и инноваций, а не пассивное получение технологий через иностранные инвестиции.

Это, впрочем, не исключало поддержки низкотехнологичных производств в переходный период – ради создания рабочих мест и притока валюты. Так, до начала 1990-х гг. значительная доля экспорта Южной Кореи приходилась на текстиль, но позже его доля сократилась. А вот Бангладеш не смог отказаться от текстильной промышленности.

Показателен пример и в сфере электроники, где Южная Корея и Тайвань стартовали одновременно с Малайзией. Первые не полагались на прямые иностранные инвестиции: они, как правило, налаживали партнерские отношения с транснациональными корпорациями, лицензировали критически важные зарубежные технологии, но быстро создавали собственные. Малайзия же сделала главную ставку на филиалы международных компаний. Но те не стремились создавать в стране инновации. В итоге: Южная Корея получила Samsung, Тайвань – Taiwan Semiconductor Manufacturing Company (TSMC), а Малайзия – ни одного сопоставимого технологического лидера.

Даже если прямые иностранные инвестиции помогают становлению отрасли, ранний переход к созданию собственных технологий – это то, что отличало «азиатских тигров» от других быстрорастущих экономик, которым не удалось обеспечить устойчивый рост.

2. Ориентация на экспорт.

Когда в 1980-х гг. импортозамещающая промышленная политика была признана неудачной, научные круги укрепились во мнении, что развивающимся странам от нее лучше отказаться. Ведь хотя импортозамещение защищало отечественных производителей через тарифы и субсидии, оно запирало их в узких рамках внутреннего рынка, одновременно «очищая» его от зарубежных соперников, и при этом оставляло национальные компании зависимыми от импорта ресурсов и оборудования.

Теоретически такая защита могла быть полезна для «молодых», зарождающихся отраслей, давая время им окрепнуть. Но на практике протекционизм порождал самоуспокоенность, ослаблял стимулы к инновационному обновлению и снижал конкурентоспособность в долгосрочной перспективе. Кроме того, власти в таких условиях не понимали, насколько отрасль действительно конкурентна, ведь она ни с кем не конкурировала. Поэтому, например, автомобильная промышленность Индии, несмотря на крупный внутренний рынок, так и не стала ни инновационной, ни высокопроизводительной.

Страны «азиатского чуда» рано начали стимулировать экспорт. Экспорт был главным мерилом успеха и одновременно дисциплинирующим фактором для компаний, заставляя их повышать качество, эффективность и инновационность, чтобы выжить.

Правительства «азиатских тигров» создавали не искусственных внутренних фаворитов, а состязательный рынок. Они не «назначали» компании, которые должны стать «национальными чемпионами». Напротив, давали возможность проявить себя всем. Но помощь получали только те компании, которые демонстрировали свою способность успешно продавать продукцию за рубеж.

Это резко контрастирует с политикой импортозамещения других развивающихся стран, которая защищала местных производителей от международной конкуренции, приведя в итоге к неэффективности и застою.

Например, южнокорейский автопроизводитель Hyundai был вынужден экспортировать с самого начала и строил мощности, рассчитанные на экспорт в США, разрабатывал собственный двигатель, развивал цепочки поставок. Малайзийская же автокомпания Proton ориентировалась на защищенный для нее внутренний рынок и не имела стимула к инновациям. В итоге терпела убытки и не выдержала конкуренции – с 2017 г. 49,9% ее акций принадлежат китайскому автоконцерну Geely Automobile.

3. Строгая подотчетность за полученную поддержку.

Государство оказывало поддержку, но с условиями и требованиями подотчетности. Задача промышленной политики заключалась не только в том, чтобы поддерживать соперничество между фирмами, но и в том, чтобы создать сильную отрасль в целом. Подотчетность и рыночная конкуренция работали как саморегулирующийся и усиливающийся механизм. Этот принцип, вместе с экспортной ориентацией, был важным элементом, которого опять же не хватало большинству неудачных промышленных стратегий вне стран «азиатского чуда».

Стандартный подход, распространенный во многих странах и ставший основой провалившихся промышленных программ, делал упор на подотчетность на уровне отдельных проектов. В итоге внимание смещалось на дезориентирующие показатели: объемы производства, формальные оценки затрат и выгод (часто проводимые заинтересованными сторонами) и управленческие проблемы. При этом упускались из виду долгосрочные тенденции, инновации, побочные эффекты и альтернативные издержки.

Также такая неудачная промышленная политика ориентировалась, как правило, на одного «национального чемпиона». При этом не анализировалась позиция сектора в целом: его место в производственных цепочках, его реальная способность выдерживать глобальную конкуренцию. Неудивительно, что во многих странах подобная политика оказалась провальной.

Стратегия же стран «азиатского чуда» часто не выдерживала традиционной проверки на подотчетность. Коррупция и кумовство встречались повсеместно, а многие проекты терпели неудачу или оказывались «белыми слонами» (см. врез ниже).

Но философия подотчетности там была иной: азиатские экономики делали ставку на жесткую конкуренцию между отечественными производителями, а не на одного «национального чемпиона», и подотчетность была направлена на создание конкурентоспособных отраслей в целом, а не на развитие отдельных компаний. Это означало постоянное сравнение с мировыми стандартами и накопление навыков и производственных возможностей. Критериями служили не производственно-экономические и не политические показатели, а рыночные сигналы: рост экспорта, доля мирового рынка, число патентов.

Государство действовало как «венчурный капиталист», поддерживая несколько фирм в отрасли, а затем отсеивая «неудачников» и помогая сильнейшим выйти на мировой уровень.

Иногда, конечно, государство вмешивалось: ограничивало число компаний, инициировало их слияния или требовало от них согласованных действий. Но такие меры были редкими и применялись лишь, когда внутренняя конкуренция становилась слишком жесткой и могла поставить под угрозу всю отрасль.

«Государство развития»

Реализовать перечисленные принципы помогли государственные структуры, которые лежат в основе так называемой модели «государства развития».

Модель «государства развития» – это тип экономического устройства, при котором государство играет активную и стратегическую роль в ускорении модернизации и промышленного роста. Такой режим не просто регулирует рынок, а направляет инвестиции, поддерживает ключевые отрасли, формирует долгосрочные национальные экономические приоритеты. Характерная черта – тесное сотрудничество государства, бизнеса и финансовых институтов. В классическом виде модель проявилась в послевоенной Японии, Южной Корее, Сингапуре и Тайване.

Для реализации своей политики страны «азиатского чуда» создавали влиятельные, компетентные и автономные государственные органы (например, Совет экономического планирования в Корее). Эти ведомства главным образом накапливали знания о рынках, технологиях и компаниях. Вся информация собиралась на практике, с помощью постоянных экспериментов и обратной связи от участников. Также они обладали полномочиями для реализации своей политики и властью для согласования действий всех необходимых сторон.

Их структура формировалась по принципу разделения: отраслевые департаменты специализировались на конкретных секторах, а межотраслевые занимались координацией и обеспечением подотчетности.

Хотя такие ведомства часто называют «агентствами планирования», точнее было бы считать их структурами, наоборот, выступавшими против жесткого планирования: они не задавали набор инструментов для достижения фиксированных целей. А благодаря тесному контакту с бизнесом и сохранению определенной независимости смогли сформировать понимание отраслей, разработать широкий набор стратегий и постоянно их корректировали.

А чтобы вся эта система эффективно работала, структуры должны были соответствовать принципу «четырех А», описывают Шериф и Хасанов: ambition (амбициозность), autonomy (автономность), accountability (подотчетность), adaptability (адаптивность).

• Амбициозность предполагала смелые долгосрочные цели по развитию сложных отраслей. На раннем этапе многие решения «азиатских тигров» казались рискованными и даже безрассудными – как, например, создание практически с нуля судостроения, автомобилестроения и электроники. Такая амбициозность требует политической поддержки и компетентных кадров. Ведущие агентства стран «азиатского чуда» с первых лет опирались на небольшие, но сильные команды, набирая специалистов из наиболее престижных учебных заведений на конкурсной основе.
• Автономия – защищенность от политического вмешательства и лоббизма – стала принципиальным условием успеха проектов развития. Ведущее агентство должно быть защищено от неправомерного вмешательства в работу – от кумовства, от преследования частных интересов, от давления со стороны отдельных заинтересованных групп и др.
• Подотчетность обеспечивает ответственность перед правительством и обществом, гарантируя, что организация выполняет свои задачи и не превращается в инструмент для политиков или бизнеса. Внутренняя подотчетность обеспечивает прозрачность процессов, результативность и выполнение целей; вертикальная – ответственность перед властями; горизонтальная – способность требовать результатов от фирм, получающих господдержку, и выстраивать взаимодействие с другими госорганами.
• И, наконец, адаптивность необходима, чтобы гибко менять политику в ответ на изменения рынка и технологий.

Уроки «азиатских тигров»

Успех «азиатских тигров» – это не стечение уникальных исторических обстоятельств, а результат целенаправленной экспортно ориентированной промышленной политики, проводимой компетентным государством. Стандартные рецепты роста (либерализация, защита прав собственности, инвестиции в образование) необходимы, но они не решают проблем координации и «провалов рынка», мешающих возникновению сложных отраслей.

Пример «азиатских тигров» показывает, что:

• ключ к успешной промышленной политике – профессиональное ведомство, которое интегрировано в отрасль, ставит цели, учится и корректирует курс;
• сравнительное преимущество не данность – его создают;
• «экономическое чудо» – симбиоз государства и бизнеса, где первое координировало инвестиции, создавало инфраструктуру и снижало риски, а второй масштабировал производство и выходил на международные рынки;
• эффективная промышленная политика строится на практике, а не по учебнику – ни у одной из четырех стран-тигров не было заранее идеального плана, он выстраивался методом проб и ошибок;
• экономический прорыв возможен даже при несовершенных институтах – высокие стандарты не всегда нужны на ранних этапах;
• экспортная ориентация и фокус на конкретных технологиях, регионах и задачах важнее, чем универсальная «комфортная» деловая среда.

Авторы из МВФ дают теоретическое обоснование «азиатскому чуду» в рамках мейнстримной неоклассической экономической теории, при этом обосновывая активную роль государства в экономике, которой мейнстримная теория не предполагала. Кроме того, они делают акцент на технологическом суверенитете фирм: это ключевое отличие от многих исследований, которые признают роль экспорта, но не настаивают на полноценном участии местных компаний в создании технологий.

Попытки подражать «азиатскому чуду» неизбежно вызовут скептицизм, отмечают Шериф и Хасанов. Тем более в современных условиях, когда геополитическая фрагментация фактически «сломала» ключевые механизмы экспортно ориентированного роста – такие, как доступ на богатые рынки развитых стран и трансграничный обмен знаниями. Но это не значит, что опыт «азиатских тигров» нужно игнорировать, заключают авторы, цитируя Лукаса: «Если мы знаем, что такое экономическое чудо, нам следовало бы его сотворить».