«Основано на научных исследованиях»: мировой опыт доказательной политики

Представьте, что вы формируете государственную политику, которая должна решить проблему бедности. В вашей стране бедность подрывает производительность труда, формирует неравенство и низкий уровень человеческого капитала, ограничивает экономический рост, провоцирует конфликты и преступность. Большая часть бедного населения проживает в сельской местности, составляя в удаленных территориях более 50% от общей численности. Бюджетных средств недостаточно, чтобы социальные выплаты могли создать долгосрочный стабильный эффект сохранения доходов населения выше черты бедности.

Профильные министерства предлагают ряд инициатив: перевезти бедное население в более благоприятные регионы; создать условия для развития электронной торговли в сельской местности; электрифицировать бедные территории. Согласитесь, что каждая из предложенных мер не только требует серьезных бюджетных трат, но и сама по себе с первого взгляда кажется неоднозначной: нужно быть уверенным, что такие меры хоть когда-либо работали.

Первые две инициативы были реализованы в Китае, а последняя – во Вьетнаме. Решение о переселении граждан в более благополучные районы Китая базировалось на результатах исследований как развитых ( США, Великобритания, Новая Зеландия), так и развивающихся стран ( Индия, Таиланд, Бразилия). Одним из значимых эффектов этой программы в Китае стал рост доходов переселенных домохозяйств: на 8,56% в контрольной группе. В свою очередь, развитие системы электронной торговли среди фермеров и создание экосистемы электронной коммерции в сельских районах способствовали снижению бедности некоторых территорий более чем на 20%.

Третье решение – проект электрификации сельской местности во Вьетнаме – соответствовало многим практикам развивающихся стран: освещение продлевает часы учебы и время работы, способствуя лучшему образованию и производительности, возможность использования радио и телевидения повышает доступ к информации, электронасосы повышают урожайность, и т.д. Электрификация во Вьетнаме оказала значительное влияние на благосостояние сельских жителей, расчетный средний прирост дохода которых составил 24,7% в год, что в совокупности более чем в 4 раза превысило затраты на саму программу электрификации.

Доказательная политика

Государственная стратегия – всегда предмет оживленных политических дискуссий и поиск решений среди множества альтернатив. На чем стоит сделать больший акцент в вопросах обеспечения роста доходов населения – на социальных выплатах или на формировании равных условий доступа к качественному образованию? В решении задачи роста производительности труда что важнее – субсидировать программы подготовки кадров на предприятиях или содействовать снижению стоимости заемного капитала на модернизацию производств?

Каждая альтернатива предполагает свой механизм воздействия в конкретных условиях. Но без понимания того, как и на что воздействовать, а главное, к чему в конечном итоге приводят государственные интервенции, можно столкнуться с ситуациями, когда неэффективные программы будут продолжать реализовываться, неэффективные затраты расти, возможности реинвестирования и высвобождения ресурсов на более значимые проекты – игнорироваться.

Или, напротив, сокращение расходов происходит без оценки последствий. Например, в 2011–2014 гг. в России проводили оптимизацию системы здравоохранения, итогом которой стало сокращение медицинских организаций и коечного фонда, что привело к ограничению доступности медпомощи, особенно в сельских территориях. Ответной реакцией правительства на это уже в 2019 г. стал федеральный проект «Развитие системы оказания первичной медико-санитарной помощи» по строительству амбулаторий и фельдшерско-акушерских пунктов на территориях с малым количеством жителей, т.е. фактически направленный на коррекцию ранее реализованных мер.

Зачастую принимаемые государственные решения не подкреплены достаточными знаниями и валидными доказательствами, а без этого невозможно судить об ожидаемых итоговых эффектах. Как результат – в госуправлении искажается восприятие социально-экономических процессов.

Дефицит знаний для принятия управленческих решений в госсекторе, а также постоянно растущий запрос со стороны общества на большую открытость государства определили развитие в международной практике доказательных подходов, и, как следствие, – доказательной государственной политики (evidence-based policy).

Она призвана ответить на ключевые вопросы:

• Какое влияние оказывает государственная политика на достижение социально-экономических эффектов?
• Есть ли причинно-следственная связь между государственными интервенциями и итоговыми эффектами?
• Какие государственные меры работают и эффективны, а какие нет?
• Как реализуется политика и насколько она отражает ожидания граждан?
• Насколько одинаково понимают цели и процесс их достижения все участники процесса реализации государственной политики?

У доказательной политики есть спрос на знания, и она установила качественно новые стандарты государственного управления. Они нацелены на постоянное улучшение проводимых политик, повышение результативности программ, поиск полезных и актуальных знаний, а также на точную диагностику и выявление причинно-следственных связей между государственными интервенциями и достижением итоговых эффектов.

Государство как мегакорпорация

В конце 1980-х в развитых странах в госуправление начали перетекать методы и практики коммерческого сектора. Тогда же начались административные реформы, согласно которым основная задача правительств стала пониматься как предоставление качественных государственных услуг гражданам и формирование для них дополнительной социальной ценности. Этот процесс получил название «новый государственный менеджмент» и развивал концепцию государства как мегакорпорации, деятельность которой направлена на удовлетворение запроса общества. В госсекторе появились такие атрибуты, как «менеджмент качества» (quality management), «показатели эффективности» (key performance indicators – KPI), «цепочка результатов» (results chain), «итоговые эффекты» (impacts), «оценка результативности» (performance measurement), «управление рисками» (risk management).

В Великобритании с конца 1980-х гг. развивалась «Программа Следующих Шагов», направленная на деление и децентрализацию ведомств и создание профильных агентств, проводящих политику в различных сферах (здравоохранение, образование, культура и пр.). Агентства стали работать по контракту и стали подотчетны непосредственно министерствам. Это позволило сократить лишние звенья в цепочке «производства» и «поставки» государственных услуг гражданам – ответственность перешла непосредственно на уровень исполнителей. Уже в конце 1990-х гг. в Великобритании было создано около 130 агентств, сейчас там 413 подобных структур. Параллельно децентрализации в 1991 г. в Великобритании была принята Гражданская Хартия, закрепляющая принципы открытости и подотчетности перед гражданами, а также направленная на повышение эффективности госуправления.

Похожие инициативы реализуются в Канаде: с 1989 г. там были созданы агентства по оказанию услуг населению, а с 1997 г. – федеральное агентство по развитию и исследованиям государственного управления (Canadian Centre for Management Development, с 2004 г.  – The Canada School of Public Service). В США в 1993 г. была создана межведомственная правительственная группа по реформированию госуправления (The National Partnership for Reinventing Government), которая вырабатывает рекомендации по повышению качества государственных услуг. В это же самое время Дания, Норвегия, Испания, Австралия и другие страны внедряли свой «новый государственный менеджмент».

В России майские указы 2012 г. стали первым управленческим документом прямого действия нового формата и определили переход государственной системы к управлению показателями эффективности, как в коммерческом секторе. Как следствие, формируются и реализуются национальные и федеральные проекты и программы, которые должны достигнуть ключевых показателей эффективности – национальных целей.

Эволюция доказательных методов

Принцип опоры на знания при принятии решений появился в секторе госуправления благодаря медицине. Доказательная медицина закрепила приоритет доказательств перед статусом и авторитетом, а также прозрачность – любое доказательство может быть воспроизведено и проверено. Появилось большое количество клинических исследований и иерархия доказательств, систематизация медицинских результатов клинических исследований привела к созданию клинических руководств на основе доказательной медицины и учреждению в 1993 г. в Великобритании «Кокрановского сотрудничества», администрирующего крупнейшую базу обзоров результативности различных медицинских вмешательств из большинства стран мира.

В госсекторе сейчас используется множество цифровых устройств, приложений, сервисов, есть доступ к облачным вычислительным мощностям, снижающим стоимость вычислений, – все это привело к росту количества данных. В мировом сообществе все больше продвигается идея использования данных для создания общественной ценности и концепция принятия в госсекторе решений, основанных на данных ( data-driven governance).

Эти тренды, а также неудовлетворительные результаты в борьбе с бедностью, низким уровнем образования граждан, преступностью, высоким уровнем смертности от предотвратимых болезней, стимулировали в ряде стран переход от решений, основанных на идеологии или политическом субъективизме, к доказательной государственной политике.

Доказательная политика в действии

Масштабирование программ – одна из задач государственной политики. Часто оно осложняется тем, что программы могут быть адаптивными и иметь различный дизайн в зависимости от условий реализации. В таком случае сбор доказательств происходит на протяжении всего времени имплементации программы.

• Охрана материнства и детства

Пример тщательной разработки, тестирования, имплементации, тиражирования и постоянного улучшения на основе доказанной результативности – американская программа Партнерства медсестер и семьи. Она действует с 1970-х гг.: медработники посещают малообеспеченных матерей с момента первой беременности, помогая с организацией дородового и послеродового ухода, последующим поиском работы и получением образования. Важная особенность в том, что программа изначально спроектирована как долгосрочное рандомизированное контрольное исследование, и это с учетом систематического сбора данных позволяет вот уже на протяжении более 40 лет получать валидные доказательства, подтверждающие результативность посещений матерей на дому: на 48% сократились случаи жестокого обращения с детьми и безнадзорности; на 67% сократились случаи поведенческих и интеллектуальных проблем у детей в возрасте 6 лет; на 61% сократились случаи судимости матерей (со всеми результатами программы можно ознакомиться в кратком отчете).

Значимые эффекты и высокое качество доказательств определили высокую оценку программы в рейтинге Коалиции по доказательной политике, на ее основе появились похожие программы в Великобритании, Австралии, Германии и других странах.

• Борьба с бедностью

Особое развитие применение доказательных подходов получило при реализации политик по снижению уровня бедности. Сам факт присуждения в 2019 г. Нобелевской премии Абхиджиту Банерджи и Эстер Дюфло из MIT и Майклу Кремеру из Гарварда за имплементацию экспериментальных методов для получения достоверных ответов о лучших способах борьбы с глобальной бедностью говорит о возрастающей роли доказательных подходов в этой области. В частности, Банерджи и Дюфло в 2003 г. стали создателями Лаборатории борьбы с бедностью им. Абдул– Латифа Джамиля при MIT, которая администрирует базу доказательств, включающую более 400 оценок различных мер, направленных на снижение уровня бедности.

Иногда одна экспериментальная оценка способна повлиять на социальную политику всего государства. Как это было, например, в Мексике, где государственные решения, подверженные политическому оппортунизму в результате частой смены президентской власти, заменила согласованная и обоснованная система социальной политики. Причиной этому послужила оценка воздействия программы обусловленных выплат малообеспеченным семьям Progresa, проведенная в 2000 г. Международным институтом исследований продовольственной политики. Результаты оценки говорили о большей эффективности обусловленных выплат в сравнении с трансфертами в натуральной форме, а также о положительном влиянии программы на уровень образования и питание детей в сельских районах.

Во многом благодаря доказательствам, полученным на данных Мексики, программы обусловленных выплат пополнили арсенал социальных политик других стран. Особенностью таких программ является борьба с социально-экономическими девиациями (бедность, высокие барьеры для вхождения на рынок труда) посредством предоставления денежных выплат отдельным категориям граждан для целевого использования: инвестиции в образование, здоровье, открытие бизнеса. Примером программы обусловленных социальных выплат в России может служить социальный контракт.

• Борьба с преступностью

Существует достаточно много факторов, воздействуя на которые можно снижать уровень преступности. Например, одно из последних рандомизированных исследований доказывает, что комфортная городская среда, в частности освещенность улиц, может сокращать количество преступлений (примерно на 4% применительно к улицам Нью-Йорка).

Со стороны правоохранительных органов было бы неплохо иметь под рукой набор готовых доказанных решений, которые могли бы действовать аналогичным образом на уровень преступности. Именно такой набор возможных решений собирает и оценивает Колледж полиции Англии: Crime Reduction Toolkit представляет собой карту доказательный пробелов, в которой возможные государственные интервенции распределены по силе их влияния и степени доказанности. Так, например, согласно карте, просветительские мероприятия по предотвращению насилия среди подростков и молодежи влияют на снижение количества правонарушений сильнее, чем ограничения на продажу оружия.

Развитие инфраструктуры доказательной политики

Принятие принципов доказательной политики в госсекторе стимулирует межведомственное взаимодействие и способствует формированию взаимосвязанной системы институтов, целью которых является совместное производство и использование доказательств для улучшения проводимой государственной политики. Этот процесс хорошо виден на примере изменений в международной практике госуправления. Несмотря на межстрановые различия, есть общие тенденции внедрения доказательных подходов.

• Инициатива и запрос

Важным шагом на пути к применению доказательной политики в ряде стран стало принятие регламентирующих нормативно-правовых документов и создание межведомственных структур (так называемых delivery units), обеспечивающих разработку и имплементацию соответствующих реформ.

Так, например, правительство Великобритании в 1999 г. официальным документом Кабинета министров закрепило принцип развития государственной политики на основе доказательств.

В США по инициативе Конгресса в 2016 г. учредили Комиссию по доказательной политике, которая фактически легитимизировала процесс раскрытия данных ведомств для научного сообщества в США, обозначив данные как государственный актив. В 2017 г. был принят Закон об основах развития политики на основе доказательств, а в 2019 г. в структуры ведомств ввели позицию директора по данным (CDO – Chief Data Officer).

В Японии в 2017 г. создана Группа по продвижению принципов доказательной политики в отраслевых министерствах. По итогам работы группы внедряются подходы теории изменений и оценка государственных программ согласно принципам доказательной политики.

• Производство и использование доказательств

Сбор доказательств неразрывно связан с развитием культуры оценки политик и программ и предполагает создание центров исследований. Одной из крупнейшей сетью таких центров является британская сеть What Works Network, состоящая из 13 независимых исследовательских организаций, которые охватывают различные отрасли государственной политики (здравоохранение, образование, борьба с преступностью, экономическое развитие). Основное отличие этих организаций от исследовательских институтов – ориентация на принятие решений в госсекторе, а также развитие спроса и предложения на данные в своей отрасли. Кроме этого, в Великобритании действует вневедомственная организация «Исследования и инновации Великобритании», оценивающая и изучающая приоритетные направления национальной государственной политики. Похожая сеть исследовательских организаций действует и в Канаде.

В Германии учреждена федеральная исследовательская организация, уполномоченная проводить на данных оценку достижения целей в области устойчивого развития – Немецкий институт оценки развития (DeVal).

В США развивается практика создания при министерствах аналитических центров по сбору доказательств о результативности проводимых государственных интервенций и закрепление в ведомствах ответственных за оценку. Например, крупный офис оценки программ и политик при минтруда США собирает доказательства и исследования, готовит базу для принятия управленческих решений в сфере труда и занятости.

С момента успеха программ социальных выплат в странах Латинской Америки при министерствах создаются группы по оценке: система мониторинга и оценки в Чили; Национальный совет по оценке социальной политики в Мексике.

Сателлитами доказательной политики являются базы доказательств результативности государственных интервенций. Например: международная инициатива International Initiative for Impact Evaluation, которая содержит оценки государственных воздействий более чем по 50 странам; список социальных программ США, ранжированных по степени доказанности воздействия; платформа e-CSTI для сбора и анализа данных, касающихся образовательной и научной сферы в Японии.

• Данные

В госсекторе есть много данных, использование которых способно повысить эффективность реализуемых программ, однако ведомства часто не могут получать к ним доступ и обмениваться ими. Для решения этой задачи создаются центры по сбору, обработке и раскрытию данных. Примером такой практики может быть центр исследований на основе административных данных в Великобритании, который аккумулирует административные данные и делает на их основе оценки мер, разрабатываемых Советом экономических и социальных исследований Великобритании – крупнейшей в стране вневедомственной организацией по финансированию исследований по социальным и экономическим вопросам.

Ряд стран для регулирования процесса раскрытия и использования государственных данных принимают соответствующие стратегии ( США, Германия, Великобритания и другие).

• Стандарты доказательств

Безусловно, сами по себе доказательства не являются панацеей и могут быть как ненадлежащего качества, так и вовсе подвержены манипуляциям со стороны политических стейкхолдеров. Поэтому один из важных аспектов развития государственной политики, основанной на фактах, – разработка стандартов и требований к качеству доказательств. Для этого утверждаются руководства по оценке (например, Magenta Book в Великобритании); регламенты правил доказывания (например, Federal Rules of Evidence в судебной практике США); создаются профессиональные сообщества и ассоциации (например, Canadian Evaluation Society в Канаде).

Доказательная политика в России

В России доказательная политика пока представлена разрозненными исследовательскими командами, зачастую не инкорпорированными в государственные бизнес-процессы:

• оценкой отдельных аспектов госполитики и продвижением доказательных подходов в госсекторе занимается Центр перспективных управленческих решений, составивший библиотеку доказательной политики, также развивающий проект по сбору, обработке и обеспечению доступа к государственным данным – Инфраструктуру научно-исследовательских данных;
• значимый вклад в исследования социальных и экономических эффектов федеральных проектов и программ вносят такие вузы, как РЭШ, ВШЭ, МГУ, РАНХиГС, Институт проблем правоприменения и другие;
• учреждена Ассоциация специалистов по оценке программ и политик, оценивающих международные проекты и программы некоммерческого сектора;
• имеет место применение и развитие строгих методов оценки в деятельности Центрального банка России и Счетной палаты.

Однако, несмотря на это, госуправление в России слабо использует исследовательский потенциал, а ведомства не рассматривают сбор доказательств как основу разработки и имплементации государственных программ. Структурирование и использование знаний в практике госсектора никак не регламентировано: этот процесс в принципе находится не в фокусе внимания правительства и его структур. Упускаются очевидные выгоды развития доказательной политики:

• доказательная политика обеспечивает открытость и подотчетность государства перед гражданами, повышая легитимность управленческих решений, принимаемых на уровне правительства;
• разработка и сбор качественных доказательств государственного воздействия формируют исследовательский потенциал, приводят к росту числа отраслевых исследовательских команд;
• внедрение доказательных подходов в бизнес-процессы ведомств повышает требования к качеству кадров, развивает компетенции в госсекторе;
• оценка достижения итоговых эффектов мер госполитики позволяет совершенствовать систему стратегического планирования и рационально распределять ресурсы.

Без серьезных изменений в области обоснованности государственных интервенций, без развития культуры оценки государственных программ и проектов нельзя говорить о повышении качества государственного управления, а следовательно – о результативности в достижении национальных приоритетов. Важным шагом в этом направлении должны стать консолидация исследовательских инициатив и диалог на правительственном уровне.