Почему растет давление на центральные банки
«Наша проблема – не в Китае… наша проблема в Федеральном резерве, который слишком горд, чтобы признать свои ошибки, признать, что действовал слишком поспешно и чрезмерно ужесточил политику (и что я был прав!)», – на этой неделе президент США Дональд Трамп в серии постов в Twitter в очередной раз выразил свое недовольство действиями ФРС.
Запись появилась в президентском аккаунте в Twitter в тот же день, что и открытое заявление «Америка нуждается в независимой ФРС», подписанное четырьмя бывшими председателями Федрезерва – Полом Волкером, Аланом Гринспеном, Беном Бернанке и Джанет Йеллен – и опубликованное в The Wall Street Journal. Экс-председатели вступились за ФРС и ее действующего председателя Джерома Пауэлла: «Важно сохранить способность ФРС принимать решения исходя из интересов процветания всей нации, а не интересов небольшой группы политиков».
Американский центральный банк при Трампе непрерывно подвергается публичному давлению ради смягчения денежно-кредитной политики. Ранее Трамп даже якобы поручал юристам президентской администрации найти возможности уволить Пауэлла, сообщало агентство Bloomberg со ссылкой на свои источники. По закону о Федеральном резерве президент США может уволить члена совета управляющих, включая председателя, «имея основания» (for cause). Многолетняя судебная практика по спорам вокруг аналогичных должностей определяет, что к таким основаниям относятся неэффективность, пренебрежение должностными обязанностями или должностное преступление, но как именно этот порядок применяется к главе ФРС – неизвестно: за всю историю США президент ни разу не увольнял председателя Федрезерва, хотя нападки Гарри Трумэна и вынудили тогдашнего главу ФРС Томаса МакКейба уйти, но он подал в отставку сам.
Что такое независимость центробанка
Политическая игра вокруг центрального банка возникает каждый раз, когда лидеры хотят решить сложные проблемы легким способом, прибегнув к смягчению денежно-кредитной политики.
Экономическая наука с сомнением смотрит на монетарную политику «по звонку». Идея о том, что центральный банк должен обладать независимостью от сиюминутных настроений и влияния лоббистов, была сформирована еще в конце 1970-х гг. В ее основе лежит известная работа Финна Кюдланда и Эдварда Прескотта из Университета Карнеги – Меллона о согласовании во времени экономической политики и деловых циклов. В 2004 г. за эту работу они получили Нобелевскую премию по экономике. Долгосрочная ценовая стабильность и направленная на ее достижение последовательная денежно-кредитная политика, как заключили экономисты, должны содействовать расширению деловой активности. Независимость центрального банка выступает гарантией того, что инфляция останется под контролем в течение всего делового цикла.
Под независимостью обычно понимают способность центрального банка самостоятельно принимать решения по денежно-кредитной политике, не подвергаясь влиянию других заинтересованных лиц. А их довольно много: от министерств, которые хотели бы дешевого рефинансирования для своих отраслей, до банкиров, желающих избавиться от пристального надзора.
Независимости способствуют законодательно закрепленные цели деятельности центрального банка, которые не могут меняться со временем и являются долгосрочными: прежде всего, это ценовая стабильность. Кроме того, центральный банк обладает операционной независимостью, благодаря которой самостоятельно подбирает перечень промежуточных и операционных целей денежно-кредитной политики. В частности, какой должна быть его процентная ставка для поддержания ценовой стабильности. Он также пользуется независимостью денежно-кредитных инструментов, которая оставляет ему свободу выбора в том, какие операции, на какие суммы и сроки проводить для достижения промежуточных и операционных целей.
Достижение этих целей было бы невозможно, если бы центральный банк не обладал кадровой и финансовой независимостью. Его руководство не чувствительно к политическому циклу и назначается законодательной властью на фиксированный срок. Центральный банк обладает собственным бюджетом, не зависящим от расходов правительства и государственного бюджета. Все вместе это обеспечивает самостоятельность при принятии решений, за которые центральный банк несет ответственность перед парламентом и обществом.
Наука о независимом центробанке
Статус независимого центрального банка основывается на исследованиях, посвященных проблеме так называемой «временной несогласованности» денежно-кредитной политики. Политический цикл, как правило, довольно короток, из-за чего правительства часто заинтересованы в краткосрочной стимулирующей политике в ущерб долгосрочной ценовой стабильности. Конъюнктурные устремления отдельных политиков будут ограничены, если центральный банк обладает независимостью с четко поставленными целями и подотчетностью обществу. Предоставление денежным властям независимости освобождает их от политического давления и таким образом устраняет необходимость принятия решений, имеющих инфляционные последствия.
Многолетний опыт центральных банков подтверждает теоретические выводы. Еще в 1970-х гг., когда западные экономики едва совладали со стагфляцией, вызванной в том числе неверными макроэкономическими представлениями и популистской политикой, было доказано, что центральные банки, независимые от правительства, обеспечивают более низкую инфляцию, чем банки, решения которым диктуют извне.
Бен Бернанке, возглавлявший совет управляющих ФРС США в 2006–2014 гг., резюмировал вывод макроэкономической теории следующим образом: «Центральный банк, находящийся под краткосрочным политическим влиянием, не будет обладать общественным доверием, если он обещает низкую инфляцию, в то время как общество осознает риск, что на денежные власти может оказываться давление для проведения краткосрочной экспансионистской политики, несовместимой с долгосрочной ценовой стабильностью. Если центральный банк не обладает доверием, общество ожидает высокой инфляции и, соответственно, будет рассчитывать на ускоренное увеличение номинальных зарплат и цен. Таким образом, в долгосрочном периоде недостаток независимости центрального банка может вести к более высокой инфляции и инфляционным ожиданиям без компенсации в виде большего выпуска продукции или занятости».
На 2019 г. насчитывается более 3200 книг по теме независимости центрального банка и порядка 1,5 млн исследований. Это одна из наиболее популярных тем политической экономии. В течение 2010-х гг. акцент исследователей сосредоточился на двух направлениях: влияние независимости на политику управления суверенным долгом и роль демократических режимов. Как ни странно, независимый центральный банк дисциплинирует министерство финансов. Его взвешенная политика побуждает фискальные власти проводить более продуманную налогово-бюджетную политику, в том числе управление госдолгом, что укрепляет бюджетную устойчивость. Исследования также свидетельствуют, что независимый центральный банк снижает влияние политического цикла на инфляцию не только в демократических обществах, но и при авторитарных режимах.
Независимость центрального банка признана одним из ключевых принципов денежно-кредитной политики. Она является обязательным институциональным условием для стран, чьи центральные банки ответственны за ценовую стабильность и придерживаются инфляционного таргетирования. Институциональная модель независимого центрального банка полностью оформилась к концу 1990-х гг., когда новый правовой статус получили денежные власти всех развитых экономик. Процесс начался с немецкого Бундесбанка в 1990-х гг., а последней среди развитых экономик правовую реформу центрального банка в 2003 г. провела Норвегия. Укрепление независимости является общемировым трендом, пик которого пришелся на 1996–2000 гг. Сегодня развитые экономики лидируют по степени независимости, однако ее уровень в развивающихся экономиках также подрастает: сегодня центробанки в развивающихся экономиках независимы больше, чем центробанки развитых стран в 1980-е гг.
Атаки на независимость центробанков
Однако общепринятые истины подвергаются сомнению в трудные времена. Последние годы ознаменовались несколькими шумными акциями по смещению «неугодных» руководителей центральных банков. К примеру, при президенте Аргентины Кристине Киршнер (2007–2015 гг.) сменилось четыре главы Центрального банка Аргентины. Первый из них, Мартин Редрадо, был снят с должности с формулировкой «за невыполнение обязанностей государственного служащего» из-за отказа использовать международные резервы центрального банка для оплаты внешнего долга. В 2019 г. президент Турции Реджеп Тайип Эрдоган сместил с поста главы центробанка Мурата Четинкая за отказ смягчать денежно-кредитную политику на фоне высокой инфляции.
В целом драмы вокруг руководителей центрального банка распространены преимущественно в развивающихся экономиках. Для них характерны преждевременные уходы председателей, а также нередки случаи назначения на должность главы центрального банка кандидатов не из финансовой среды – экс-министров обороны, юстиции, образования или науки. Как правило, при преждевременной ротации руководства центрального банка наблюдается последующий рост инфляции и ее волатильности.
Последние годы масса проблем стучится в двери Банка Англии, начиная от доступности жилья и заканчивая низкой производительностью. Призывы к банку, чтобы он решил эти проблемы, игнорируют определенные цели банка. И путают независимость со всемогуществом.
Марк Карни, глава Банка Англии, 2017 г.
Проблема отстаивания независимости в 2010-х гг. добралась и до развитых экономик. В тех же США регулярно появляются законопроекты, ставящие ФРС США под прямой контроль конгрессменов, вплоть до установления народными избранниками процентной ставки на денежном рынке. В 90% случаев давление на центральные банки связано с требованиями смягчить денежно-кредитную политику, указывает Карола Байндер из Хаверфорд-колледжа в недавнем исследовании, в котором она фиксирует, что случаи политического давления в последние полтора года возросли.
Ответ на давление
На наш взгляд, выделяется несколько причин политического давления на центральные банки последние годы.
Во-первых, для борьбы с дефляцией центральные банки развитых экономик взялись управлять значительным объемом квазифискальных ресурсов. В частности, брать себе на баланс большие объемы госдолга и вводить специальные инструменты рефинансирования. В ряде случаев для обеспечения финансовой стабильности они вышли за пределы своего традиционного мандата.
Во-вторых, эффективность денежно-кредитной политики в период глобального финансового кризиса снизилась, а коммуникационная политика центральных банков нередко оказывалась слабой. Продолжительный период низкой инфляции привел к тому, что политики стали воспринимать ценовую стабильность как данность, забыв о вкладе независимости центрального банка в ее снижение.
Наконец, в период стагнации доходов происходит временное разрастание популизма, которое ведет к усилению критики центрального банка. Под влиянием успехов центральных банков в макроэкономической стабилизации в 1990–2000-х гг. возникло убеждение, что денежно-кредитная политика может быть эффективным – и едва ли не главным – средством управления совокупным спросом. Как следствие, в политической среде родилось мнение, что за счет денежно-кредитной политики можно решать любые задачи стимулирования совокупного спроса и через него – экономического роста.
Ответом на растущее давление может быть только укрепление коммуникационной политики: активное и доступное разъяснение долгосрочных задач и способствующих им решений.
В частности, о том, почему конъюнктурные решения, принимаемые в пользу отдельных организаций или даже целых отраслей, могут расходиться с долгосрочными интересами общества: как правило, заинтересованные стороны взывают о поддержке хронически слабых, что никак не способствует ни повышению производительности труда, ни экономическому росту. И о том, что кроме денежно-кредитной политики необходимо поддерживать эффективность налоговой, бюджетной и инвестиционной политики: всегда есть соблазн залить деньгами проблемы, а не заниматься налоговыми стимулами, повышением эффективности госрасходов и инвестиционным климатом. Однако временные меры и срочные вливания денег никогда не смогут подменить собой долгосрочную политику правительства.
