Конец эпохи too big to fail: системно значимые банки по всему миру учатся правильно падать

Одна из ключевых проблем, которая встала перед регуляторами по всему миру после кризиса 2008–2009 гг., – управление риском банкротства системно значимых финансовых институтов. Дилемма too big to fail (TBTF, «слишком большой, чтобы рухнуть») состояла в том, стоит ли предоставлять финансовую помощь терпящим бедствие крупным банкам – или стоит дать им обанкротиться, не тратя средства из бюджета (и тем самым экономя деньги налогоплательщиков) и не включая денежный станок. В большинстве случаев финансовые власти делали выбор в пользу первого варианта, поскольку издержки потенциального банкротства – падение доверия к банковской системе со стороны вкладчиков, потери частного сектора, замедление темпов роста ВВП – казались (а возможно, и были) запретительно высокими.

Уже на раннем этапе осмысления уроков финансового кризиса стало понятно, что оказаться внутри дилеммы too big to fail – это очень дорого, неприятно и во многих случаях рискованно. Критика, связанная с тем, что простые налогоплательщики фактически из своего кармана должны были покрывать убытки, вызванные в том числе и провалами управленческих команд в крупных банках, заставила финансовые власти (прежде всего в США и ЕС) существенно расширить набор инструментов, используемых для регулирования системно значимых финансовых институтов.

Работа над ошибками

Решение проблемы шло по двум направлениям. Во-первых, перед регуляторами стояла задача повысить устойчивость системно значимых банков, чтобы предотвратить вероятность возникновения дефолтов крупных финансовых институтов. Именно эту задачу призваны были решить определение перечня системно значимых банков и введение регуляторных надбавок к нормативам достаточности капитала. Второе направление работы – создание механизмов, при которых в случае проблем на уровне системно значимых финансовых институтов использовались бы не средства правительств и центральных банков (спасение за счет предоставления госпомощи, или bailout), а, например, средства кредиторов (в первую очередь держателей субординированного долга), которые бы конвертировались в основной капитал и позволяли банку повысить свою жизнеспособность, не привлекая помощи от государства (bail-in, или финансовое оздоровление банка за счет средств кредиторов).

При успешном решении обеих проблем государство могло бы перейти к следующему шагу – законодательно ограничить свою собственную способность предоставлять поддержку терпящим бедствие крупным финансовым институтам, полностью научив их «правильно падать», то есть осуществлять шаги по самооздоровлению самостоятельно. Тогда крупные банки могли бы рассчитывать только на себя, у налогоплательщиков не было бы повода критиковать неэффективные траты бюджета, а проблема TBTF если бы не была решена полностью, то существенно смягчилась бы.

Вроде бы план достаточно простой и четкий, однако за почти десять лет, прошедших с момента мирового финансового кризиса, в осуществлении этого плана наиболее существенно продвинулись только Швейцария, ЕС, США и Канада. Ближайшие соседи России – страны ЕС – сделали первый шаг в этом процессе в 2014 г., когда была принята европейская директива о финансовом оздоровлении банков (Bank Recovery and Resolution Directive) – ключевой документ, гармонизирующий подход к финансовому оздоровлению банков на территории ЕС.

Отходя от практики предоставления государственной помощи, регуляторы поставили перед системно значимыми банками задачу нарастить буферы субординированных инструментов, которые могут быть конвертированы в капитал при неблагоприятном развитии ситуации (инструменты bail-in). Дедлайн формирования подобной «подушки безопасности» для системно значимых банков ЕС – январь 2024 г., когда, по плану законодателей, банки должны приобрести устойчивую способность к самооздоровлению (sustainable resolvability) за счет накопленных буферов капитала и выпущенных инструментов bail-in. Анализируя кредитоспособность этих банков в рамках рейтингового процесса, мы в S&P Global Ratings видим существенный прогресс в увеличении подобных буферов системными банками Европы – однако понимаем, что многие финансовые организации пока находятся в середине пути и полностью оценить достигнутый прогресс можно будет лишь в 2024 г.

В процессе движения банков к sustainable resolvability возникает множество интересных эффектов – например, формируется новый и достаточно большой рынок инструментов bail-in (доходность по которым превышает доходность инструментов старшего необеспеченного долга), а некоторые банки, которые повысили способность к самооздоровлению, могут претендовать на кредитные рейтинги, превышающие суверенный уровень (то есть по факту – смогут пережить гипотетический сценарий суверенного дефолта, обеспечивая своевременное и полное исполнение своих обязательств по старшему необеспеченному долгу). Среди таких банков, например, – итальянские UniCredit S.p.A. и Banсa Nazionale del Lavoro S.p.A.

Конечно, при введении новых инструментов финансового оздоровления никто не может оценить, насколько хорошо они будут работать на практике. Инструкция по безопасности на борту всегда лежит под рукой у пассажиров самолета – но многие ли действительно будут следовать ей при возникновении экстренной ситуации? Тем не менее европейский механизм финансового оздоровления уже прошел первое испытание в реальных условиях – в июне 2017 г. первым банком, прошедшим через оздоровление в рамках новой директивы, стал испанский Banco Popular Español S.A., шестой по размеру банк в системе с активами порядка 147 млрд евро на тот момент.

Проблемы, которые привели банк к точке нежизнеспособности, достаточно распространенные: слабое качество активов, необходимость создавать существенные резервы на возможные потери, давление на показатели ликвидности. Новаторским был способ финансового оздоровления, которое прошло достаточно упорядоченно и укрепило доверие инвесторов и рынка в целом к эффективности новой директивы. Средства акционеров были списаны, субординированные инструменты – конвертированы в капитал, а новым инвестором для проблемного банка стал более надежный и финансово устойчивый Banco Santander.

С другой стороны, реальная жизнь поставила перед регуляторами новые вопросы. Например, какие механизмы поддержки ликвидности могут и должны использоваться, чтобы не допустить паники вкладчиков при «самооздоровлении» крупных банков? Или каким образом быстро и четко получать оценку стоимости активов банка в подобной ситуации для правильного применения возможных инструментов оздоровления (в том числе и продажи активов)? Ответы на эти вопросы еще предстоит найти.

Учет дополнительных ступеней государственной поддержки в рейтингах частных системно значимых банков S&P Global Ratings

Российский сценарий: сначала приватизация?

В России, с учетом объективных экономических тенденций, проблема «too big to fail» стоит не так остро и имеет свои специфические особенности. Банк России движется в рамках траектории, заданной мировой регуляторной повесткой: определен перечень системно значимых банков, введены регуляторные надбавки к нормативам достаточности капитала, создано рамочное законодательство для выпуска конвертируемого субординированного долга и бессрочных облигаций.

Казалось бы, следующий важный шаг – постепенный отказ государства от возможности предоставления помощи частным системно значимым банкам. Тем более что при неявной предпосылке «всех системно значимых спасут» в системе образуется риск оппортунистического поведения со стороны банков, которые стоят на пороге списка системно значимых, но пока в него не включены. Менеджмент таких банков может поддаться соблазну вырасти в размерах любой ценой (пожертвовав качеством роста), чтобы получить приглашение в заветный клуб системных банков. Такой оппортунистический рост может создать дополнительный элемент риска для банковского сектора. Тем не менее отказа государства от предоставления поддержки системно значимым банкам пока не происходит – и, вероятно, не произойдет в течение ближайших 1,5–2 лет. Есть несколько причин, по которым этот процесс может протекать достаточно медленно.

• Более 70% банковских активов в системе приходится на государственные банки, а в случае гипотетических проблем на уровне крупных госбанков в их спасении, скорее всего, и так и так будут задействованы государственные деньги. Власти заявляют о том, что банки, которые сейчас находятся на финансовом оздоровлении, должны быть приватизированы в обозримом будущем. Тем не менее мировой опыт приватизации спасенных банков показывает, что этот процесс может занять достаточно много времени (см. таблицу – .pdf).

• Круг потенциальных инвесторов в инструменты bail-in в России весьма ограничен по естественным причинам. Во-первых, уровень риска (а следовательно, и доходности) даже по обычным облигациям уже достаточно высок в международном контексте. Во-вторых, многие потенциально интересные для иностранных инвесторов банки находятся под международными санкциями, что ограничивает возможность долгосрочных инвестиций в любые финансовые инструменты.

• Финансовая стабильность для клиентов (особенно розничных), похоже, важнее, чем экономия средств на спасение финансовых институтов. На наш взгляд, если сравнить реакцию общественности на отзыв лицензий у банков средней величины (например, Мастер-банка в 2013 г.) с реакцией на предоставление масштабной помощи для спасения, например, «Открытия», Бинбанка и Промсвязьбанка, то можно отметить, что рынок гораздо лучше психологически воспринимает вариант мягкого спасения с участием государства, чем вариант отзыва лицензии или конвертации долговых обязательств младших кредиторов в капитал. Таким образом, давление со стороны общественного мнения по решению проблемы TBTF в России гораздо ниже, чем в Европе, где ставка налога на доходы физических лиц больше, а недовольство со стороны обычных налогоплательщиков при предоставлении помощи банкам выражается достаточно явно.

При присвоении рейтингов российским частным системно значимым банкам мы по-прежнему учитываем в рейтинге дополнительные ступени за возможность получения экстренной государственной поддержки в случае необходимости. При этом мы уже несколько лет не делаем этого для банков многих стран ЕС, поскольку в текущих условиях считаем перспективы получения госпомощи частным европейским банком неопределенными (в силу действия особого режима финансового оздоровления системно значимых банков либо в силу низкой способности государства оказывать поддержку; см. график выше).

В России же ЦБ ввел и активно использует новый механизм финансового оздоровления через Фонд консолидации банковского сектора (ФКБС), который позволяет осуществлять помощь проблемным банкам, сохраняя стабильность в системе и обеспечивая своевременное исполнение обязательств перед вкладчиками и другими старшими кредиторами. Вероятно, проблема TBTF для России вновь актуализируется, когда доля частных системно значимых банков в секторе вновь возрастет (возможно, после приватизации банков из ФКБС), а в обществе назреет интерес к тому, каким образом граждане платят за сохранение стабильности в банковской системе.