Четыре факта о возвращении промышленной политики

Возобновившийся интерес к промышленной политике растет по мере того, как правительства ищут эффективные инструменты и стратегии для содействия экономическому развитию и для решения новых проблем, от рисков цепочек поставок до национальной безопасности и изменения климата. В то же время стремление к промышленной политике одних стран вызывает тревогу в других из-за угроз экономической и национальной безопасности и провоцирует водоворот ответных мер «око за око». Эта проблема, с которой многосторонняя, основанная на правилах торговая система, похоже, не способна справиться, вызывает призрак геоэкономической фрагментации.

Хотя преимущества и недостатки промышленной политики уже давно обсуждаются среди экономистов, отсутствие высококачественной и систематической информации о том, что на самом деле делают правительства во всем мире, – критический пробел в текущих дебатах о промышленной политике. На данный момент не существует реестра мер промышленной политики, который вели бы международные организации или независимые исследователи.

В нашей недавней работе мы пытаемся восполнить этот пробел в данных, представив новую систему мониторинга под названием «Обсерватория новой промышленной политики» (New Industrial Policy Observatory, NIPO). Мы полагаемся на гранулированные данные, собранные Global Trade Alert, для получения информации о новой промышленной политике. Под ней мы подразумеваем целевое государственное вмешательство, направленное на развитие или поддержку конкретных отечественных фирм, отраслей или экономической деятельности для достижения национальных целей – экономических или неэкономических (например, безопасность, экология). Этот мониторинг позволяет отслеживать возвращение промышленной политики, выявляя некоторые новые факты, способствуя повышению прозрачности, анализу и информированной политике в этой области.

Данные 2023 г. и обнаруженные закономерности

За 12 месяцев первого года сбора данных – 2023 г. – мы зарегистрировали в общей сложности более 2500 мер новой промышленной политики по всему миру, из которых 71%, или более 1800, искажают торговлю. В совокупности эти меры, вероятно, окажут существенное влияние на экономические результаты. Например, ограничительные меры в отношении импорта, для которых можно точно определить охват (всего 882 меры), влияют, по нижней оценке, на 22% мировой торговли.

В собранных данных уже проявилось несколько закономерностей.

1. Активность в сфере промышленной политики сконцентрирована среди ключевых экономик: на Китай, Европейский союз и США приходится почти половина принятых мер – 48%. В 2023 г. страны с развитой экономикой более активно применяли промышленную политику, чем развивающиеся страны, а корпоративные субсидии были наиболее распространенным типом инструмента, искажающего торговлю.
2. Развитые и развивающиеся страны используют разные инструменты промышленной политики. Развитые, как правило, полагаются на прямые финансовые гранты, государственные кредиты и государственную помощь, в то время как развивающиеся предпочитают прежде всего государственные кредиты, а также налоговые льготы и вливания капитала. Торговые ограничения на импорт и экспорт также используются развивающимися странами чаще, чем развитыми.
3. Доминирующий мотив, которым правительства руководствуются при принятии мер в области промышленной политики, – содействие конкурентоспособности; однако растет число и неэкономических мотивов. Проблемы конкурентоспособности были заявленной целью правительств более чем в трети мер, о мотивах которых имеется информация. Мотивы, связанные с изменением климата и устойчивостью цепочек поставок, составляют 28% и 15% соответственно. Национальная безопасность и геополитическая напряженность в совокупности были мотивацией примерно каждой пятой принятой в 2023 г. меры промышленной политики.
4. Основная часть мер промышленной политики направлена на продукцию двойного, военного и гражданского, назначения (25,7%). В фокусе промышленной политики в 2023 г. были также низкоуглеродные технологии (15,3%) и другие передовые технологии, такие как медицинская продукция и полупроводники (20,6%), а также исходные ресурсы для них, такие как критически важные минералы (3%). Сталь и алюминий, традиционные цели промышленной политики, сохранили заметное присутствие (10,1%) среди новых реализованных мер.

«Око за око»

Оценка последствий мер промышленной политики с использованием данных NIPO была бы преждевременной, учитывая короткие временные ряды, имеющиеся в нашем распоряжении. Однако эти данные можно использовать для предварительной оценки факторов, определяющих новую промышленную политику. В частности, с помощью регрессионного анализа мы выяснили, как использование мер промышленной политики коррелирует с несколькими потенциальными объясняющими переменными, взятыми из литературы.

Так, сфокусировавшись на отраслевых характеристиках, мы обнаруживаем положительную корреляцию между новой промышленной политикой и выявленными сравнительными преимуществами, а также с прошлыми мерами промышленной политики, введенными другими странами в тех же секторах. Первый результат соответствует выводам о том, что сложившиеся отрасли чаще становятся объектами вмешательства правительств посредством промышленной политики. Этот вывод согласуется с мнением о том, что политэкономические силы, такие как лобби заинтересованных групп лиц, являются важными определяющими факторами новой волны промышленной политики. Второй результат подтверждает, что меры промышленной политики могут иметь негативные побочные эффекты для торговых партнеров и вести к ответным мерам «око за око».

Затем мы исследуем страновые характеристики, связанные с более широким использованием мер промышленной политики в 2023 г. Мы обнаруживаем, что в странах, в которых предстоят выборы, правительства с большей вероятностью будут использовать меры промышленной политики. Это подтверждает, что политэкономические мотивы являются ее сильными детерминантами. Более низкие рейтинги суверенного долга, похоже, не сдерживают активность в сфере промышленной политики, а, наоборот, положительно с ней коррелируют. Потеря внешней конкурентоспособности из-за укрепления реального обменного курса также, похоже, имеет значение.

Хотя для оценки эффективности промышленной политики требуется дополнительная работа, примечательно, что ее меры связаны с факторами (например, «око за око»), не имеющими отношения к провалам рынка – а зачастую именно провалами рынка обосновывается необходимость промышленной политики.

Мы намерены сделать NIPO общедоступным ресурсом, помогающим отслеживать эволюцию и последствия промышленной политики. Существует несколько направлений будущих исследований в этой области, которым, как мы надеемся, будет способствовать данный мониторинг: оценка успеха или неудачи промышленной политики в достижении заявленных целей, как экономических, так и неэкономических; оценка ее макроэкономических последствий; измерение искажений в структуре торговли, изменений в распределении ресурсов между секторами, последствий для торговых партнеров в силу прямых нарушений конкуренции, а также последствий для благосостояния на глобальном уровне.

Наконец, с системной точки зрения распространение нового стиля промышленной политики поднимает ряд вопросов: соответствуют ли существующие торговые правила, многосторонние механизмы надзора и правоприменения задаче сокращения негативных побочных эффектов и обеспечения достаточной гибкости, когда это необходимо; и как лучше всего обновить эти правила и механизмы в тех областях, где их недостаточно.

Примечание авторов. Мнения, выраженные в колонке, принадлежат авторам и не обязательно отражают точку зрения организаций, в которых авторы работают.

Оригинал статьи опубликован на портале CEPR.org/VoxEU. Сокращенный перевод выполнен редакцией Econs.online.