Черная магия бюрократии

В канун миллениума бразильский экономист Жуан Рикарду Фариа опубликовал работу «Экономика колдовства и эффект сглаза» (The Economics of Witchcraft and the Big Eye Effect) с описанием математической модели, устанавливающей прямую корреляцию между производительностью коллектива и… колдовством. Для моделирования Фариа использовал исследовательские подразделения экономических факультетов вузов, а показателем производительности служило количество опубликованных ими научных работ. В коллективе каждый работник максимизирует усилия, чтобы получить более высокие зарплату и позицию, и сравнивает себя с другими работниками. Ведьмы завидуют тем, кто работает продуктивнее, и наводят на коллег порчу, чтобы снизить их производительность и тем самым выглядеть на их фоне лучше, объяснял Фариа. Правда, вместо традиционных для колдунов крысиных хвостов или жабьих лапок ведьмы у Фариа используют более обыденные способы. Один из них – сплетни, отравляющие атмосферу в коллективе и препятствующие передаче знаний. Другой – увеличение количества бюрократической работы.

Был ли Фариа серьезен, публикуя свою работу, или написал памфлет на коллег – но он далеко не единственный исследователь, кому в голову приходят параллели между черной магией и бюрократизацией.

Вуду бюрократов

Исследования на данных африканских стран, где вера в колдовство все еще остается частью культуры, показывают, что в обществах, которые верят в магию, размывается социальный капитал и снижается доверие, ниже готовность открывать свое дело и медленнее развивается наука – вера в колдовство тормозит технологический прогресс. Принятие мистического снижает веру человека в то, что он может добиться большего, если приложит усилия, и не дает ему ощущения контроля над своей жизнью.

Оказывается, похожие последствия испытывает и забюрократизированное общество. Необходимость расходовать ресурсы на многоступенчатые согласования сдерживает инновации и в бизнесе, и в госорганизациях ( .pdf), а многоуровневая система менеджмента демотивирует и, как и вера в колдовство, дает ощущение отсутствия контроля над ситуацией и бесполезности усилий.

Как и вера в колдовство, бюрократизация негативно влияет на готовность открывать свой бизнес: исследования показывают, что чем больше в стране согласований, тем менее активны ее предприниматели, а качество работы представителей бюрократического аппарата, с которыми приходится вступать в контакт гражданам, определяет доверие и отношение граждан к политическим институтам в целом.

Забюрокрачивание внутренних процессов организации, когда строгое следование многочисленным нормам доминирует над целями и задачами ее деятельности, способно ее убить, что воплотилось в понятии «итальянская забастовка» (в варианте на английском – work-to-rule, «работа по правилам») – когда все работники начинают работать строго в соответствии со своими должностными обязанностями и письменными инструкциями, не отступая от них ни на шаг. Поскольку это сильно тормозит все процессы, общая производительность резко падает.

«Расколдовывание мира»

Термин «бюрократия» происходит от слов «бюро» (письменный стол) и «кратос» (власть) и возник в XVIII веке, отражая влияние растущей буржуазии и нового правящего класса, сменявшего феодально-аристократический, – класса чиновников. Модель современной бюрократии в начале XX века разработал немецкий социолог Макс Вебер как более эффективный и совершенный способ управления государством. По Веберу, при так называемом «харизматическом» типе власти, то есть власти одного лидера, многие решения эмоциональны, а следовательно, иррациональны. Бюрократия же, с ее четко прописанными правилами, меритократическим отбором и иерархией, лишена этих недостатков и дает более эффективные результаты для общества.

Веберианскую бюрократию характеризуют иерархичность, формальная линия подчинения (ориентация не на личности, а на инструкцию), определенные инструкцией и регламентом сферы деятельности, разделение труда, секулярность (деидеологизированность), объясняет политолог Екатерина Шульман. Все эти признаки описывают несколько дегуманизированную, но чрезвычайно рациональную систему, возникновение которой Вебер связывал с усложнением социальных и экономических отношений и с необходимостью профессионального управленческого аппарата, говорит она. В мире идеальных бюрократов, описанном Вебером, государством управляют рациональные люди при помощи отработанных технологий, принося благо всем гражданам в равной степени.

Одним из условий создания этого нового рационального общества Вебер называл отказ от интерпретации происходящего с точки зрения мистики или магии – «расколдовывание мира». Однако бюрократизация заколдовала «расколдованный мир» по-новому, создав огромный класс управленцев, которые пользу приносят немногим, а вред – многим.

Цена забюрокрачивания

В 2017 г. Гэри Хэмел из Лондонской школы бизнеса и Микеле Занини из Management Lab рассчитали, что в странах ОЭСР наличие многоуровневой армии управленцев означает недопроизводство товаров и услуг на $9 трлн в год, или порядка 11% мирового ВВП (за 2017 г., когда делались расчеты). С 1983 г. количество менеджеров, супервайзеров и других сотрудников, выполняющих административные функции в американских компаниях, почти удвоилось, при этом занятость в профессиях, не связанных с администрированием, выросла менее чем на 40%, подсчитали исследователи. К 2014 г. на 135 млн американских работников приходилось около 18,5 млн менеджеров и более 5 млн помощников менеджеров, то есть по менеджеру на каждые 5 работников.

Исследование Deloitte по Австралии показало, что сотрудники тратят на соблюдение установленных в компаниях внутренних бюрократических правил огромное количество времени: для сотрудников среднего и высшего звена оно достигает 9 часов в неделю, или более 20% стандартного рабочего времени. Для США время выполнения бессмысленных бюрократических процедур работниками, не являющимися менеджерами, эквивалентно 8,9 млн человеко-лет в год, посчитали Хэмел и Занини.

Если бы огромная армия администраторов занималась трудом, создающим добавленную стоимость, ВВП США был бы на $3 трлн в год выше, рассчитали экономисты, связывая загадку снижения темпов роста производительности труда с чрезмерным увлечением управлением. Рост бюрократии «задушил» рост производительности, заключают Хэмел и Занини: если до начала 1970-х производительность в США в среднем росла почти на 2,4% в год, то затем среднегодовой рост замедлился до 1,6%, а с 2008 г. – до 1,2%.

Влияние государственной бюрократии может быть еще выше, показало исследование Центра Меркатус при Университете Джорджа Мейсона, выполненное в 2016 г.: если бы к 2012 г. объем государственных регулирующих актов остался на уровне 1980 г., американская экономика была бы больше примерно на четверть, или на $4 трлн.

Чрезмерное регулирование приводит к сокращению инвестиций в исследования и развитие, что сдерживает инновации, а значит, и рост производительности, объясняют авторы из Меркатуса. По их расчетам, недофинансирование инноваций только из-за нежелания компаний разбираться в многочисленных бюрократических бумажках приносит США ежегодные потери примерно в 0,8% ВВП.

Цена бюрократизации экономики для самой экономики – не просто сумма затрат на соблюдение всех регуляторных требований, отмечают авторы исследования Меркатус. С годами число регуляторных норм накапливается, и это приводит к еще большему нежеланию фирм разбираться в них. Это дает кумулятивный эффект: выбор компаний в пользу недофинансирования знаний, сделанный в предыдущие годы, влияет на рост в будущие годы.

Если регуляторные нормы превращаются в бремя, они забирают силы предпринимателей, которые могли бы пойти на развитие бизнеса. При этом эффективное и прозрачное регулирование, выполнять требования которого легко, помогает бизнесу внедрять инновации и развиваться, писали в 2016 г. составители рейтинга Doing Business, оценивавшего легкость ведения бизнеса в мире.

Эффективность управления напрямую влияет на экономический рост, обнаруживают исследования, в которых удается отделить веберианский элемент бюрократии от всех прочих. Так, исследование на данных 35 стран за 1970–1990 гг. выявило статистически значимую корреляцию между соблюдением принципов, предложенных Вебером, и ростом ВВП на душу населения. Другое исследование, 2011 г., показало, что веберианские практики объясняют 16–17% разницы в ВВП на душу населения между странами. Поскольку существующие уровни экономического развития стран являются результатом множества комбинированных факторов, способность одной переменной объяснять более 15% дисперсии указывает на существенную взаимосвязь.

Управление – необходимый элемент для любого общества, и вопрос не в том, нужна ли бюрократия, а в ее качестве, рассуждает профессор Университетского колледжа Лондона Вольфганг Дрекслер: страны, где управленцы приближены к идеалу компетентного веберианца, пожинают хорошие плоды. Например, во время пандемии именно экономикам с высоким качеством госуправления – Новой Зеландии, Корее, Германии – удалось быстрее и лучше справиться с коронакризисом.

Качество управления зависит от уровня развития институтов и политической подотчетности, а с увеличением численности бюрократического аппарата при снижении такой подотчетности во многих странах растет и коррупция. Например, в 2012 г. Александр Либман из Франкфуртской школы финансов и менеджмента показал на данных российских регионов, что с ростом количества чиновников экономические показатели региона падают, поскольку усиливается рентоориентированное поведение.

Магическо-бюрократические ритуалы

С XIX века, когда бюрократия была признана эффективным способом управления, очень многое изменилось. Квалификация и образование работников выросли, а современные технологии упростили контакт с менеджментом, а значит, многоуровневая система контроля больше не нужна, объясняют Хэмел и Занини. Но «лишним» контролерам вовсе не хотелось сходить с исторической сцены – многочисленные правила, инструкции и проверки требуются им для того, чтобы доказать собственную значимость.

Неэффективность бюрократии, связанную с тем, что в какой-то момент она начинает «ограждать» себя от остального мира и ставить «над» ним, плодя инструкции к инструкциям и регламенты к регламентам, один из «отцов» современного менеджмента, Питер Дракер, объяснял тем, что «бюрократия – это о процессе, а не о результате». Бюрократический документ существует автономно от всего мира, его язык представляет собой поэзию для чиновников, но для обычных людей его нарративы непонятны, пишут Питер Беккер из Европейского университетского института и Уильям Кларк из Кембриджа, авторы книги о бюрократических практиках: «Оторванные от мира бюрократы питают чиновников, которые, как современные боги или демоны, могут отказаться снизойти до диалога с теми, кому служат».

Сам по себе процесс бюрократического управления напоминает отправление ритуала, а его язык – тайные знаки для посвященных, и такое несоответствие между миром бюрократов и миром обычных людей все больше разделяет тех, кто управляет, и тех, кем управляют, согласна профессор антропологии и урбанистики MIT Эрика Джеймс. Ориентироваться в бюрократических процессах невозможно, не обладая «секретным знанием», пишет она, называя современную бюрократию «бюровством» (bureaucraft) – соединение слов bureaucracy (бюрократия) и witchcraft (колдовство).

Все усилия государства по снижению его вмешательства в экономику в итоге заканчиваются производством еще большего регулирования и появлением еще большего количества бюрократов, отмечал один из самых влиятельных антропологов и известный анархист, профессор Лондонской школы экономики Дэвид Гребер в книге «Утопия правил. О технологиях, глупости и тайном обаянии бюрократии», вышедшей в 2015 г. Создание свободных рынков потребовало в тысячу раз больше бумажной работы, чем абсолютная монархия Людовика XIV, сетовал Гребер, называя происходящее «политической катастрофой»: «Бюрократия превратилась в воду, в которой мы плаваем... она пронизывает все сферы. Отчеты, которые мы заполняем, все длиннее, и их все больше. Бюрократия везде – от покупки билета до общения с представителями банка».

В России, например, реформа контрольной и надзорной деятельности, направленная на замену тотального контроля риск-ориентированным надзором, провалилась. А качество законодательства снижается при неизменно растущем его количестве: если в 1990-е гг. принималось по 6000–7000 федеральных правовых актов в год, то во второй половине 2000-х – по 8000–9000, а в 2020 г. было принято почти 14000 таких актов. Рост окажется еще больше, если измерять его в количестве букв: с примерно 25 млн знаков в 1990-х до 210 млн в 2010 г., говорится в докладе Дмитрия Скугаревского, профессора Европейского университета в Санкт-Петербурге.

Анатомия бюрократии

Бюрократизация формируется постепенно, незаметно и нередко по причинам, которые в тот момент кажутся разумными. Но часто они являются реакцией на страх потери – влияния, ресурсов, уважения, – что приводит к попыткам восстановить локальный контроль независимо от общей стратегии или потребностей: эти преграды обычно создаются из лучших побуждений, но наносят вред всем из-за ошибок, основанных на страхе, пишет в журнале Gallup американский консультант Том Ригер о своем исследовании государственных и частных компаний.

По мере того как деятельность становится более сложной, требуется разделение функций – управление сложной организацией требует совершенства во многих функциональных областях: человеческих ресурсах, производстве, продажах, маркетинге, бухучете, финансах, управлении запасами, рисками и т.д. По мере того как растет ответственность каждого отдела, возрастают и его подотчетность, и давление на него для достижения поставленных перед ним задач. В какой-то момент в ответ на ежедневное давление руководители отделов могут начать уделять гораздо больше внимания своим функциональным целям, чем общим целям организации. И необходимость убедиться в том, что их часть процесса выполнена правильно, становится единственным, что для них действительно имеет значение, даже за счет успеха общей миссии – как в знаменитой сценке Аркадия Райкина про криво сшитый пиджак: «К пуговицам претензии есть? Нет!»

Группа может не только потерять из виду связь между своей работой и результатами всей организации, но даже и вовсе перестать заботиться о том, что происходит за пределами ее «бункера», смотреть на окружающий мир через призму своих функциональных целей и оценивать относительную важность других видов деятельности по тому, как они влияют на ее цели, пишет Ригер. Даниэль Канеман, знаменитый поведенческий экономист, обнаружил, что психологически потери кажутся крупнее, чем аналогичного размера выигрыш. Избегание потерь – мотиватор более мощный, чем стремление чего-то достичь. Чтобы защитить свой отдел от потери времени, уважения, ресурсов или власти, менеджеры создают правила, политики и процедуры, которые не позволяют другим посягать на их «территорию». Эти правила могут защитить «бункер», но они также делают межведомственную работу крайне негибкой и излишне сложной, пишет Ригер.

Еще одна причина бюрократизации – нехватка ресурсов: ни у одной организации нет неограниченных денег, людей, времени или пространства, и по мере роста и усложнения деятельности конкуренция за ресурсы возрастает, создавая тенденцию к поддержанию чрезмерного контроля над ними. Отделы в компании могут возводить вокруг своих «бункеров» бюрократические барьеры такой степени, что это вредит другим отделам в той же организации, объясняет Ригер.

По данным международного опроса Gallup, в 2017 г. только 1 из 5 работников положительно ответил на вопрос, что его мнение учитывается при принятии решений. При этом подавляющее большинство – 85% респондентов – признались, что не вовлечены в рабочий процесс и их не заботят результаты, которые покажет организация, в которой они трудятся. Экономические последствия этого – снижение производительности, которое стоит глобальной экономике примерно на $7 трлн в год, оценила тогда Gallup.

Дементоры корпораций

«Бюрократия этой компании убивает меня и убивает весь бизнес», – это, по словам Даррела Ригби, партнера бостонского офиса консалтинговой компании Bain & Company, самая частая жалоба, которую он слышит от сотрудников ниже уровня топ-менеджмента. Подобно дементорам из «Гарри Поттера», чей поцелуй лишал человека души и разума, корпоративная бюрократия способна лишить компанию всех жизненных сил.

Бюрократия в компаниях неизбежна, как и в государстве: проекты, которые подразумевают комплексную работу разных подразделений, необходимо координировать, расходы должны соответствовать заложенным в бюджете, и здесь нужен контроль, отмечают Дейзи Чан из Школы бизнеса Касса и Бет Бечки из Школы бизнеса Стерна Нью-Йоркского университета. Отменять эти требования и не нужно, но корпоративная бюрократия тоже может быть веберианской: упростить процедуры и минимизировать бумажную работу можно, и такие эксперименты дают хорошие результаты, пишет Гэри Хэмел из Лондонской школы бизнеса. То, как расцвела креативность во время пандемического кризиса, который заставил бизнес освободиться от лишней волокиты и согласований, – прямое тому доказательство, отмечает экономист.

Другой пример – компании, которые стали переходить к «гуманократии» – минимизации бюрократических процедур. Китайский производитель бытовой техники и мировой пионер интернета вещей Haier разделил фирму, в которой работают 80000 человек, на 4000 микропредприятий, каждое из которых свободно в выборе стратегии, найме персонала и самостоятельно выбирает руководителя. С 2009 по 2019 г. его валовая прибыль выросла в 5 раз. Голландская компания Buurtzorg, предоставляющая услуги медсестер и сиделок, разделила 16000 своих сотрудников на 1000 команд, каждая из которых сама арендует офис, нанимает сотрудников и занимается привлечением клиентов. Все текущие вопросы эти команды решают в чатах специальной платформы, а менеджеров в фирме всего два, один из которых – ее основатель Йос де Блок. Хотя Buurtzorg некоммерческая организация, она прибыльна. И, в отличие от компаний со сложной структурой менеджмента и согласований, не высасывает энергию из людей.