Во многих странах граждане считают налоговую систему сложной и неэффективной и хотели бы ее упростить. Однако отношение к сложности меняется, когда она обусловлена более справедливым перераспределением: простые решения справедливость не обеспечат.
  |   Ирина Рябова Эконс

Система налогообложения – основной элемент общественного договора между гражданами и государством, определяющий источники финансирования государственных инвестиций и социальных программ. От того, насколько эффективно она выстроена и управляется, зависит готовность физических лиц и компаний стать формальными участниками системы, тем самым расширяя налоговую базу и увеличивая налоговые поступления, объясняет Всемирный банк, принимающий во внимание состояние налоговой системы при расчете ежегодного индекса Doing Business. Одна из ключевых целей налоговой политики, напоминает ОЭСР, – поддержка справедливого распределения доходов и сокращение неравенства.

Исследования показывают, что простое и ясное налоговое законодательство, которое легко соблюдать, может стимулировать деловую активность и в конечном итоге экономическое развитие. Слишком сложная налоговая система может привести к дополнительным затратам для налогоплательщиков (как физических лиц, так и компаний), уклонению от уплаты налогов, способствовать увеличению неравенства доходов, а также предоставить заинтересованным группам налогоплательщиков возможности для лоббирования собственных дополнительных льгот. Несмотря на это, во многих странах налоговые системы со временем только усложняются, а не упрощаются.

Все сложно

Сейчас для большинства рядовых налогоплательщиков заполнение и подача налоговой декларации, сбор необходимых документов для получения налоговых льгот и даже просто получение информации об этих льготах – непростая задача. Зачастую на это уходит много времени и денег, кроме того, часто люди считают, что государство взимает с них слишком много налогов, которые впоследствии используются властями неэффективно и перераспределяются на различные цели несправедливо.

Так, в Бразилии типовое предприятие тратит ежегодно более 1500 часов на подготовку и уплату налогов, это самый высокий показатель в мире (при среднемировом в 233 часа и минимальном в 23 часа в год – в Бахрейне), свидетельствуют данные Всемирного банка. В глобальном Индексе сложности налоговой системы, который рассчитывается Мюнхенским университетом и Университетом Падерборна, Бразилия занимает последнее место, то есть лидирует по уровню сложности. Бизнесмены в Бразилии жалуются, что полностью соблюдать требования налогового законодательства практически невозможно: «Более 40 различных налогов, и для каждого есть подпункты – всего их 394000, и многие противоречат друг другу. <…> Каждый день публикуют новые правила».

В США, где, как писала FT, «налоги неизбежны, как смерть, и адски сложны», дорожная карта налогоплательщика, разработанная Службой защиты налогоплательщиков (независимой организацией в рамках Налогового управления США), больше напоминает карты знаменитых своей запутанностью линий метро Нью-Йорка или Токио. Чтобы заполнить налоговую декларацию из двух страниц, американцам предлагается инструкция на 108 страницах. Больше половины населения США признают, что не любят – и даже ненавидят – отчитываться о налогах, поскольку эта процедура постоянно усложняется и вызывает стресс, показал опрос Pew Research Center в 2013 г. В 2015 г. 44% участников очередного опроса Pew Research выразили сильную обеспокоенность сложностью американской налоговой системы, при этом более 60% заявили, что, по их ощущениям, некоторые обеспеченные граждане не платят налоги по справедливости.

Фонд национального союза налогоплательщиков США (National Taxpayers Union Foundation) оценил, что в 2017 г. время, потраченное американцами на соблюдение налогового законодательства (на финансовый учет, изучение законов, заполнение необходимых форм и таблиц и предоставление информации в налоговое управление), составило 8,1 млрд часов. С точки зрения затрат на рабочую силу это эквивалентно более $300 млрд, или порядка 1,5% ВВП страны, подсчитали в фонде. Каждый налогоплательщик потратил на заполнение декларации в среднем 15 часов и $270 из личных средств.

В Германии, где сложность налогового регулирования – второй по значимости проблемный фактор для ведения бизнеса, средние затраты одного налогоплательщика на подготовку и уплату подоходного налога в 2015 г. оцениваются в 9–10 часов и в 106 евро. Совокупные налоговые затраты могут достигать почти 3% от общих поступлений подоходного налога.

Декларации на открытках

Обещание реформировать систему налогообложения, чтобы сделать ее более простой и справедливой, часто входит в политические программы. Как правило, политики делают упор на то, что их трудами рядовые налогоплательщики смогут выполнять меньше расчетов и бумажной работы, отчитываясь о доходах. Однако благие намерения не всегда приводят к искомому результату.

В конце 2017 г. представители Республиканской партии США представили план налоговой реформы, предусматривающей не только снижение налогов, но и очень простую форму налоговой декларации. «Все будет настолько просто, что 9 из 10 налогоплательщиков смогут отчитаться о налогах, используя бланк размером с почтовую открытку», – говорил Пол Райан, тогда занимавший пост спикера палаты представителей. Президент США Дональд Трамп, которому показали эту «открытку», в восторге поцеловал ее, поблагодарив республиканцев «за отличную работу».

В 2018 г. новая форма бланка декларации уже использовалась Налоговым управлением США (по сравнению с бланком 2017 г., занимавшим две полные страницы А4, новая форма действительно была меньше). Однако год спустя управление отказалось от «открытки» и увеличило размер бланка. Выяснилось, что бумажной работы у налогоплательщиков после нововведения не убавилось, а прибавилось, поскольку «открытка» требовала шести дополнительных таблиц (вместо трех, как раньше), а инструкция по заполнению декларации увеличилась еще на 10 страниц. О крайне неблагоприятных отзывах на «открыточный» бланк сообщила Национальная ассоциация налоговых консультантов США: многие ее клиенты сочли, что новая декларация не упрощает процесс отчетности, а, скорее, приводит в замешательство.

В 2003 г. в Германии тоже предлагали значительно упростить налоговую систему. Фридрих Мерц, консервативный политик, известный как противник Ангелы Меркель, заявлял, что людям необходима настолько понятная налоговая система, чтобы семья могла рассчитать причитающиеся с них налоги на обороте картонной подставки под пивную кружку (бирдекеля); для этого, по его мнению, нужна система всего с тремя возможными ставками подоходного налога – 12%, 24% и 36% (в отличие от существующей прогрессивной шкалы 14–45%). На предложение с подставкой под пиво Мерц намекнул и в 2018 г., перед тем как претендовать на пост лидера партии Христианско-демократического союза (ХДС) вместо Меркель. На выборах нового председателя ХДС Мерц проиграл, и с тех пор в СМИ упоминаний о декларациях на бирдекеле не встречалось.

Простота хуже

Если спросить обычных людей в любой стране мира, нужно ли упростить существующую налоговую систему, скорее всего, большинство ответит утвердительно. Такое же мнение преобладает и в научной литературе и общественных дискуссиях. Однако эта общепринятая точка зрения во многом основана на недостатке информации о последствиях подобного упрощения, пришли к выводу экономисты Центра европейских экономических исследований (Zentrum fur Europaische Wirtschaftsforschung, ZEW) в Мангейме. Когда люди узнают о проблеме выбора между простотой и сложностью налоговой системы, их уверенность в необходимости упрощения сокращается, выяснили исследователи: в действительности людям нужна система, учитывающая индивидуальные особенности налогоплательщиков – и, следовательно, обладающая определенным уровнем сложности.

В своей работе исследователи использовали данные опроса German Internet Panel, которым руководит Мангеймский университет. Проект предусматривает сбор информации об индивидуальных отношениях и предпочтениях, имеющих отношение к процессам принятия политических и экономических решений. В рамках исследования раз в два месяца проводятся волны онлайн-опросов по репрезентативной выборке населения Германии в возрасте 16–75 лет. Вопросы, интересовавшие авторов, были включены в опрос, который был проведен в июле 2018 г.

Налоговая система в Германии довольно сложная, в частности, она предусматривает более 500 вариантов налоговых вычетов, отмечают исследователи. Они сосредоточились на подоходном налоге физических лиц как наиболее релевантном показателе при оценке отношения рядовых налогоплательщиков к налоговой системе.

Более 90% участников опроса высказались в пользу того, что систему подоходного налога нужно упростить. По шкале от 1 до 6, где 6 означает абсолютное согласие с упрощением налоговой системы, 1 – абсолютное несогласие, две трети респондентов выставили оценки 5 и 6.

Исследователи также предложили респондентам решить, должны ли два налогоплательщика платить налоги одинаково или по-разному, если их жизненные ситуации различаются: в первом случае один из них вынужден тратить значительную сумму на уход за пожилой матерью, не располагающей источником заработка, в другом – отдает много денег на благотворительность, в третьем – живет далеко от места работы. Вычеты, связанные с этими тремя ситуациями, существуют в реальности и наиболее значимы для налогоплательщиков Германии, объясняют авторы: по их подсчетам, около 35% граждан вычитают из налогооблагаемой базы расходы на проезд от дома до работы, 24% пользуются вычетами по благотворительным взносам, примерно 8% – вычетами по уходу за пожилыми родственниками.

Значительная часть респондентов сочла, что налоговая система должна принимать во внимание различные жизненные обстоятельства налогоплательщиков. Так, почти 60% участников опроса заявили, что человек, не обремененный расходами на пожилого родственника, должен платить больше налогов. Более 30% респондентов выступили за больший объем налогов для тех, кто не тратится на благотворительность; почти 40% поддержали такой же подход к тем, кто живет близко к работе. Исследователи подчеркивают, что общая картина ответов не сильно менялась в зависимости от того, использовали ли сами респонденты тот или иной вычет (и, следовательно, их отношение зависело от личного интереса).

Авторы также провели два дополнительных эксперимента, предложив участникам опроса аргументы за и против сложной налоговой системы с большим количеством вычетов и льгот. В экспериментах одной части респондентов сообщали, что сложная система используется для перераспределения налоговой нагрузки и снижения бремени для тех, кто оказался в неблагоприятных обстоятельствах, или же что такая сложность позволяет обеспечить дифференцированный подход к налогоплательщикам и более эффективный сбор налогов. Другим респондентам объясняли, что большое количество вычетов и льгот может способствовать уклонению от уплаты налогов или же что сложная налоговая система потенциально может быть использована лоббистами для получения льгот.

Эксперименты показали, что рядовые налогоплательщики, в большинстве своем выступающие за упрощение существующей налоговой системы, снижают уровень своей поддержки такого упрощения, когда узнают о положительных сторонах более сложной системы налогообложения. Это свидетельствует о том, что косвенно люди не против определенной сложности налоговой системы, если она при этом предполагает дифференцированный подход и учитывает различные жизненные обстоятельства граждан, делают вывод авторы. По их мнению, зачастую общественная поддержка упрощения налоговой системы основана на неосведомленности о последствиях подобного шага, и дефицит информации среди налогоплательщиков может побудить правительства к осуществлению популистских и неэффективных налоговых реформ. Детальное обсуждение вопроса в политических, общественных, академических дискуссиях помогло бы сократить подобную неэффективность, заключают исследователи.