Альтернативная глобализация

Ведущие экономисты мира, анализирующие последствия пандемии для глобальной экономики, делятся своими выводами на онлайн-лекциях и круглых столах. На очередной публичной лекции, организованной Принстонским университетом, выступил Дэни Родрик, профессор Гарварда, специалист по политэкономии и один из ведущих исследователей глобализации. Именно ей и была посвящена его лекция: Родрик рассуждает о том, как мир может извлечь выгоду из неизбежного спада глобализации, вызванного пандемией. «Эконс» публикует выдержки из лекции:

– Разумеется, пандемия COVID-19 крайне негативно сказывается на экономической глобализации. Мы видим рекордно большой отток капитала с развивающихся рынков; мы видим прогнозы существенного спада мировой торговли – ВТО ожидает сокращения на 10–35% при различных сценариях. Но я считаю, что пандемия лишь усиливает тенденции к так называемой «деглобализации», которые развивались не первый год и хорошо видны в статистике.

Например, рост мировой торговли существенно замедлился еще после глобального финансового кризиса 2008–2009 гг. В послевоенные годы эластичность мировой торговли по ВВП в среднем существенно превышала единицу: если мировая экономика росла на 1%, то объем мировой торговли увеличивался на 1,5–1,6%. Однако в последние годы эластичность сократилась и держалась в районе 1 и ниже.

В 1990-е гг. мировая торговля получила мощный импульс, драйвером которого был Китай с его внешнеторговой экспансией. Но сейчас экспортная ориентация китайской экономики существенно ослабла: доля экспорта в ВВП страны снизилась с пиковых 36% в 2005 г. до 20% к 2018 г. Китай переносит многие производственные цепочки на территорию страны и перестает быть драйвером торговой глобализации – причем этот процесс начался задолго до торговой войны, развязанной президентом США Дональдом Трампом.

Какой могла бы быть глобализация

Следует помнить, что глобализация – это не экзогенный процесс, который просто-напросто обрушивается на нас и который мы не способны контролировать. Та экономическая глобализация, которую мы наблюдаем с 1990-х гг., – результат осознанных решений, которые принимали важнейшие экономические акторы: правительства, а также банки и компании, которые пытались повлиять на государственную политику, чтобы направить ее в наиболее выгодное для себя русло.

Глобализация не возникает сама по себе, в ее основе правила и нормы. Часть из них прописана: это и соглашения о торговле и инвестициях (на уровне ВТО, двусторонних или региональных договоров), и законодательство, регулирующее деятельность финансовых институтов, и стандарты, которые задают международные организации (например, членство в ОЭСР требует соблюдения определенных критериев), и общее законодательство, действующее в Евросоюзе.

Но не менее важны и неписаные правила, которые способствуют укреплению глобализации, распространяя нормы «правильного» поведения. Например, большинство развивающихся стран придерживаются принципа свободного движения капитала: как правило, делать это их не обязывает ни МВФ, ни международные соглашения – это норма, которую они добровольно приняли за основу своей политики. Многие решения отдельных стран – например, о либерализации торговли или о регулировании иностранных инвестиций – основываются на принятых представлениях о «правильной» экономической политике, а не навязываются напрямую извне.

В этой связи важно понимать, как формируются эти правила и представления: характер глобализации предопределяется именно тем, какой выбор совершают страны, определяя свою политику.

Чтобы проиллюстрировать этот тезис, я часто предлагаю аудитории своего рода мысленный эксперимент: какими могли бы быть альтернативные сценарии глобализации? Предположим, что весь политический капитал и международная дипломатия в последние годы были бы сосредоточены на такой глобализации, в центре которой были бы проблемы здравоохранения, а ВОЗ была бы важнейшей международной организацией и играла бы ту же роль, которую сейчас выполняют МВФ, ВТО или ОЭСР. Можно также вообразить глобализацию, центральным вопросом которой были бы права трудящихся, и тогда МОТ была бы так же сильна, как тот же МВФ. У нас могло бы быть очень много разных глобализаций, но мы выбрали одну.

Где необходима глобализация

Чтобы понять, какой мы хотели бы видеть глобализацию, необходимо определиться, в каких сферах предпочтительнее иметь глобальные правила, а какие вопросы должны оставаться под контролем национальных государств – то есть где должна заканчиваться свобода действий каждой из стран и где должны начинаться международные правила, которые ограничивают эту свободу.

У единых правил есть ряд преимуществ: они повышают предсказуемость действий, снижают транзакционные издержки, позволяют воспользоваться эффектом масштаба и получить выигрыш от международной торговли. Но есть и недостатки: если страны вынуждены придерживаться единых стандартов, они лишаются свободы выбора собственной политики – например, не разрабатывают меры, которые в большей степени соответствовали бы нуждам их экономики, не экспериментируют с новыми подходами к экономической политике. При этом такие эксперименты могли бы быть полезны для всей мировой экономики, которая таким образом обогащалась бы новыми экономическими идеями.

Первый критерий для разграничения глобального и национального регулирования, который можно было бы применить, – это трансграничные эффекты (cross-border spillovers) той или иной меры, принимаемой отдельной страной. Если решения национального правительства в определенной сфере могут иметь последствия для другой страны, то, вероятно, стоило бы ограничить свободу действий в этой сфере? Но такой подход был бы слишком неизбирательным: во многих областях предпочтительнее сохранять приоритет национальной политики – даже при наличии трансграничных эффектов.

Например, мы привыкли считать, что странам лучше самостоятельно определять политику в сфере образования. Но из теории торговли нам также известно, что состояние образования влияет на конкурентные преимущества страны в международной торговле – то есть сказывается на том, какие возможности соревноваться на глобальном рынке будут у конкурирующих экономик, и, таким образом, имеет трансграничный эффект. То же самое относится и к политике в сфере НИОКР. Даже ограничение скорости в правилах дорожного движения сказывается на спросе на топливо и тем самым может влиять на мировые цены на нефть. Практически на уровне инстинктов кажется, что регулирование во всех этих сферах должно быть именно национальным, – и я думаю, что это верное ощущение. Но, таким образом, наличие трансграничных эффектов не может быть эффективным критерием.

Критерии для общих правил

Я бы предложил два других критерия, в основе которых строгие экономические принципы.

Первый связан с политикой «разори соседа» (beggar-thy-neighbor), когда страна получает выгоду от своих действий на международной арене ровно в той мере, в какой эти действия наносят ущерб другим странам. Классический пример – использование монопольного положения на глобальном рынке. Так, Китай несколько лет назад ограничил экспорт редкоземельных металлов, поскольку близок к монополии на этом рынке. Целью этого шага явно было повышение цен – это в чистом виде подход «разори соседа». Еще один пример такой политики – низконалоговые юрисдикции, цель которых не в том, чтобы привлечь прямые иностранные инвестиции, а в том, чтобы компании на бумаге переводили в такие страны свои прибыли, оптимизируя налоговую нагрузку.

В основе второго критерия лежит понятие глобальных публичных благ, где у каждой из стран сильна мотивация быть «безбилетником» и таким образом получать выгоды для себя за счет усилий других. Классический пример здесь – проблема изменения климата. Климат – один на всех, но по отдельности ни у одной из стран нет стимулов решать проблему парниковых газов, поскольку это бессмысленно в отсутствие коллективных действий. Более актуальный пример в контексте нынешнего кризиса – глобальные проблемы здравоохранения. Например, вакцины – это тоже глобальное публичное благо: они должны быть доступны всем странам, иначе в них может не быть смысла.

Противодействие политике «разори соседа» и необходимость регулировать доступ к глобальным публичным благам – вот две группы критериев, которые были бы убедительным обоснованием устанавливать глобальные правила. Это один из ключевых аспектов, который необходимо учитывать каждой стране при выборе между глобальными правилами и собственной политикой.

Кроме того, следует определить, в каких сферах возврат от инвестиций в глобализацию будет максимальным: чем больше выигрыш, тем больше будет возможность перераспределять его внутри экономики и компенсировать потери тех людей, на которых глобализация скажется негативно.

Например, торговля и так достаточно либерализована, а капитал свободно пересекает границы, и дополнительные выигрыши от участия в глобализации в этих сферах будут малы. Зато они могут быть существенно выше в глобализации труда: барьеры для трудовой миграции по-прежнему высоки, а значит, снижение транзакционных издержек в этой сфере может принести большие выгоды.

Наконец, следует определить сферы, где стране необходимо проводить собственную, независимую политику, которая позволит выиграть от институционального разнообразия, и максимально учесть страновую специфику.

Мои тезисы – это лишь предложение альтернативного пути, а не прогноз. Если бы мне нужно было дать прогноз, я бы сказал, что мы вновь с большей вероятностью выберем ошибочную траекторию – как минимум в кратко- и среднесрочной перспективе. Но я хочу показать, что есть и другой путь посткоронавирусного глобального развития, который не предполагает возврата к знакомой нам гиперглобализации, а помогает сделать глобализацию более инклюзивной и устойчивой.