Борьба с уклонением от уплаты налогов: чилийский опыт

Размывание налоговой базы и вывод доходов из-под налогообложения (base erosion and profit shifting, BEPS) – практика, когда транснациональные корпорации (ТНК) используют пробелы и несоответствия в налоговом законодательстве разных стран для формального переноса своей прибыли в юрисдикции с более низкой или даже нулевой налоговой ставкой. По оценке ОЭСР, из-за практик BEPS страны ежегодно недополучают от $100 млрд до $240 млрд налоговых платежей, что эквивалентно 4–10% глобального дохода от налогообложения прибыли корпораций.

В 2013 г. ОЭСР и страны G20 приняли план по борьбе с BEPS, а спустя еще три года – программу по синхронизации налоговых законодательств для предотвращения размывания налоговой базы. К этой программе с тех пор присоединилась 141 страна.

Насколько эффективным оказалось введение стандартов ОЭСР в области одного из методов BEPS – трансфертного ценообразования, – на примере Чили, где состоялась такая реформа, решили изучить Габриэль Зукман из Калифорнийского университета в Беркли, один из крупнейших исследователей офшорных зон и методов уклонения ТНК от налогов, автор книги The Hidden Wealth of Nations («Скрытое богатство народов»), и его коллеги.

Зукман и его соавторы пришли к неутешительным выводам. Несмотря на существенную модернизацию налоговых стандартов, реформа не привела к сокращению основных каналов перемещения прибыли и, таким образом, не повлияла на само это перемещение. На что она повлияла, так это на доходы консультантов по трансфертному ценообразованию: в течение трех лет после проведения реформы число таких специалистов, занятых в «большой четверке» консалтинговых фирм (Deloitte, EY, KPMG и PwC) в Чили, выросло в 12 раз. Проведенные, в дополнение к анализу данных, интервью с сотрудниками этих фирм показали, что они быстро среагировали на рост спроса на свои услуги, «импортировав» опытных специалистов из офисов в других странах и обучив следующее поколение местных специалистов.

Как работает трансфертное ценообразование

Основная проблема налогообложения ТНК связана с тем, что их прибыль создается совместно всеми дочерними фирмами, расположенными в разных странах, но налогообложение применяется каждой юрисдикцией отдельно в отношении прибыли тех «дочек», которые расположены в этой конкретной стране. При этом ТНК могут перемещать прибыль из одной страны в другую, в том числе за счет трансфертного ценообразования, поскольку участники единой группы компаний покупают друг у друга необходимые для их функционирования товары и услуги.

Цена, по которой осуществляются такие внутрифирменные операции, называется трансфертной. Трансфертное ценообразование – это деятельность по определению стоимости таких операций, которая позволяет перераспределять общую прибыль группы компаний в юрисдикции с более низкими налогами.

Например, дочерняя фирма в Чили может покупать услуги по высокой цене у дочерней компании той же самой транснациональной корпорации в другой стране с низкими налогами. Эта сделка уменьшает налоговую базу в Чили и увеличивает ее в стране с низкими налогами, тем самым сокращая совокупные налоговые платежи ТНК.

Чтобы ограничить подобное перемещение прибыли и защитить свою налоговую базу, большинство стран требуют от ТНК следовать при внутригрупповых операциях так называемому принципу автономности, или «принципу вытянутой руки» (arm’s length principle). Он предполагает, что дочерние фирмы ТНК осуществляют закупки друг у друга так, как если бы они были отдельными и независимыми контрагентами, то есть по рыночной цене. Этот же принцип прописан в гайдлайнах ОЭСР.

Но на деле реализовать выполнение «принципа вытянутой руки» зачастую проблематично, поскольку многие внутрифирменные сделки никогда не проводятся между независимыми контрагентами и, следовательно, не имеют наблюдаемой рыночной цены – например, сделки с интеллектуальной собственностью. Точно так же может быть сложно определить «истинно рыночную» стоимость таких услуг, как маркетинг, управленческий или кадровый консалтинг. Дополнительно соблюдение «принципа вытянутой руки» усложняется огромным количеством сделок внутри ТНК, что позволяет им применять трансфертное ценообразование, даже если их деятельность подлежит серьезному мониторингу, пишут Зукман и его соавторы.

Чилийский корпоративный налог устроен как стандартный налог на прибыль корпораций и так же, как он был устроен до 2018 г. в США (см. врез ниже); и потому страна сталкивается со стандартными проблемами вывода прибыли транснациональными корпорациями.

Например, зарубежная прибыль облагается налогом только после ее репатриации в Чили, и уплату налога можно отложить, удерживая прибыль за рубежом. Никакие правила не обязывают зарубежные филиалы чилийских фирм распределять прибыль среди своих чилийских «родителей»; аналогично филиалы иностранных ТНК, действующие в Чили, уплачивают налог в Чили только на ту прибыль, которая заработана в этой стране. В силу того, что ставка корпоративного налога в Чили выше, чем в налоговых убежищах, у международных компаний (как чилийских, так и иностранных) есть стимулы для перевода прибыли из Чили в страны с низким налогом, в том числе посредством трансфертного ценообразования.

Чилийская реформа

В 2011 г. в Чили провели крупную реформу, направленную на борьбу с выводом доходов из-под налогообложения, существенно расширили требования к отчетности для международных транзакций транснациональных компаний и увеличили объем ресурсов, доступных налоговой службе для обеспечения выполнения этих правил. В частности, появились требования раскрывать транзакции с аффилированными дочерними предприятиями за границей и методы ценообразования в них. При этом доказывать соответствие транзакций законодательству отныне должны были фирмы, а не налоговая служба.

В результате за год страна вырвалась из отстающих в лидеры в области применения стандартов трансфертного ценообразования, пишут экономисты: если в 2010 г. она занимала 31-ю строчку (из 32) по рискам использования трансфертного ценообразования для транснациональных корпораций, то уже в 2012 г. оказалась на 4-м месте.

Однако, несмотря на это, реформа не привела к сокращению основных каналов перемещения прибыли, проанализировали Зукман и его соавторы. Так, она не снизила склонность ТНК к платежам за услуги, мотивированным налоговой оптимизацией. Она также не повлияла на цены торгуемых товаров, то есть, соответственно, на объем платежей по налогу на прибыль корпораций.

Зукман и соавторы опирались на данные чилийской налоговой службы и данные таможни, касающиеся как непосредственных транзакций, так и характеристик фирм. Выборка включала около 3000 транснациональных фирм (имеющих зарубежные филиалы) и более 11000 национальных (не имеющих таких филиалов). Порядка 40% транснациональных фирм выплачивали за рубеж роялти, проценты, сервисные платежи, тогда как среди национальных подобные выплаты были менее чем у 3%.

Прежде всего, экономисты показывают, что для ТНК в принципе характерны транзакции, продиктованные налоговыми соображениями. Для этого они смотрят на изменение налоговых ставок в тех странах, где у таких компаний есть аффилированные предприятия, – и оказывается, что снижение налоговой ставки в стране назначения на 1 процентный пункт соответствует росту платежей в пользу находящихся в ней аффилированных фирм на 5,5%. В то же время на платежи другим фирмам в этой стране изменение в ней налогового режима никак не влияет.

Изначально налоговая реформа была мотивирована верой в то, что существенная доля трансграничных платежей связана с выведением прибыли из-под налогообложения, – и предполагалось, что более пристальный налоговый мониторинг позволит государству препятствовать этим практикам и таким образом наращивать налоговые сборы. Однако реформа такого эффекта не принесла: чувствительность внутригрупповых выплат роялти, процентов и сервисных платежей к налоговым ставкам в стране назначения не изменилась.

Точно так же цены на товары, которые фирмы с большей вероятностью использовали во внутригрупповых транзакциях, никак не отреагировали на реформу. ТНК могут переводить прибыль в страны с низкими налогами, завышая цены на импорт и занижая на экспорт. Таким образом, сокращение перемещения прибыли будет означать снижение импортных цен и повышение экспортных – ни того ни другого исследователи не обнаружили.

Экономисты сравнили также динамику налоговых выплат транснациональных компаний с выплатами фирм, которые тоже работают на рынках разных стран, но не входят в международные группы. Реформа не затронула второй тип компаний, однако до реформы оба типа, с поправкой на размер и прочие характеристики, демонстрировали схожие тенденции в динамике налоговых платежей. По идее, реформа должна была бы привести к более быстрому росту налоговых поступлений от транснациональных компаний в сравнении с прочими фирмами, но этого не произошло.

Если опираться на экспертные оценки, согласно которым в 2015 г. Чили теряла из-за практики вывода доходов из-под налогообложения порядка 20% сборов по налогу на прибыль корпораций, то получается, что в самом оптимистичном сценарии налоговая реформа сократила этот разрыв примерно на одну десятую – на 2,35 п.п., оценивают Зукман и соавторы.

Успехи консультирования

Чтобы лучше понять, почему реформа в Чили не достигла желаемого эффекта, Зукман с соавторами провели серию интервью со специалистами по трансфертному ценообразованию из чилийских ТНК, консалтинговых компаний и налоговой службы. Они выяснили, что реформа привела к резкому росту спроса на услуги по налоговому консультированию.

Налоговые консультанты оказывают два основных вида услуг: помощь в комплаенсе (соответствии требованиям законодательства) и налоговом планировании. Исходным драйвером роста индустрии был именно первый фактор – фирмам нужно было привести свои налоговые платежи в соответствие с новыми требованиями. Этот всплеск спроса активно подстегивали сами консультанты, продавая дополнительно услуги по налоговому планированию – и релоцируя в Чили специалистов такого профиля из офисов в других странах, а затем и обучая все больше местных специалистов.

Респонденты также отмечали, что зачастую такие эксперты перемещались между позициями в консалтинговых компаниях, транснациональных корпорациях и самой налоговой службе. Авторы особо подчеркивают, что в Чили нет требования отражать в налоговых декларациях факт работы над ними внешних специалистов по налогам.

В результате за период с 2010 по 2014 г. число специалистов по налоговому планированию в чилийских офисах «большой консалтинговой четверки» выросло с 8 до 95 человек, или в 12 раз.

Ключевой стратегией, которую консультанты предлагали транснациональным компаниям, была концентрация внутрикорпоративных платежей в меньшем числе локаций – с более низкими налоговыми ставками, следовало из интервью. И по факту число стран, с которыми ТНК проводят внутригрупповые платежи, действительно значимо сократилось. Причем это сокращение не затронуло страны, которые служат налоговыми гаванями, и в первую очередь было сконцентрировано как раз в платежах за услуги, к которым сложнее применить принцип рыночного ценообразования («вытянутой руки»).

Так как реформа увеличила издержки и компаний (на налоговые консультации), и государства (на отслеживание исполнения новых стандартов), но не увеличила налоговые сборы, то тем самым ее итогом стало снижение общего благосостояния, заключают Зукман и его соавторы.

Получается, что выиграли от реформы только налоговые консультанты. А значит, при реформировании налогообложения необходимо учитывать влияние таких реформ как на индустрию налогового консультирования, так и на стимулы для фирм в ответ на ужесточение правил принимать более изощренные стратегии налогового планирования. Например, речь может идти о надзоре за самими налоговыми консультантами: о введении для них обязанности информировать налоговые органы о новых стратегиях экономии на налогах, которые предлагаются клиентам, и об увеличении штрафов за продажу нелегальных схем, пишут исследователи.