Бюджетная поддержка во время пандемии
В 2020 г. правительства выделили беспрецедентные объемы антикризисных фискальных стимулов. Однако их размер существенно различался: от около 1% ВВП в Норвегии до порядка 20% ВВП в Канаде, да и сами меры поддержки также были неоднородны. Что послужило причиной таких различий? Стоит ли продолжать антикризисные меры и какую форму они должны иметь в будущем с учетом того, что это приведет к еще большему увеличению госдолга и балансов центробанков? Смогла ли Россия сгладить последствия кризиса для экономики при помощи фискальной поддержки? Эти и другие вопросы обсуждались на круглом столе «Бюджетная политика во времена пандемии» в ходе Российского экономического конгресса Новой экономической ассоциации, который проходит на этой неделе с 21 по 25 декабря. «Эконс» публикует выдержки из выступлений участников круглого стола:
Аннет Киобе, постоянный представитель МВФ в России:
– Правительства приняли беспрецедентные меры для поддержки экономики во время локдаунов. В глобальном масштабе объем фискальной поддержки составил около $12 трлн, и это привело к быстрому росту госдолга. Многие страны либо уже свернули поддержку, либо планируют завершить ее в следующем году. Однако быстро отказываться от антикризисных фискальных мер не следует, хотя в дальнейшем они должны быть более таргетированными, например, направленными на поддержку слабых, но жизнеспособных фирм и на возвращение людей к экономической активности.
В адаптации к постпандемической реальности, которая будет происходить в условиях высокой неопределенности, огромную роль могут сыграть государственные инвестиции. Экономисты МВФ рассчитали, что именно в условиях крайне высокой макроэкономической неопределенности госинвестиции дают существенные преимущества как минимум в краткосрочном и среднесрочном периоде: так, увеличение госинвестиций на 1 п.п. ВВП в развитой или развивающейся экономике в условиях высокой неопределенности обеспечивает рост выпуска на 2,7% в течение двух лет по сравнению с приростом на 0,6% в обычных условиях. Такое же увеличение госинвестиций в условиях высокой неопределенности обеспечивает прирост частных инвестиций на 10% (по сравнению с приростом на 3,2% в обычных условиях) и рост занятости на 1,2%.
Получается, что в условиях неопределенности увеличение госинвестиций дает больший эффект, чем в нормальные времена, – прежде всего потому, что это позволяет повысить ожидания частного сектора относительно сроков восстановления экономики и тем самым подтолкнуть бизнес к тому, чтобы он тоже инвестировал вслед за государством. К тому же во многих странах инвестиции в определенные сектора – здравоохранение, образование, транспорт – критичны для сдерживания пандемии.
Олег Буклемишев, руководитель Центра исследований экономической политики экономического факультета МГУ:
– В России многие вещи во время пандемии делались не так, как это предписывает экономическая теория. Высокий уровень неопределенности не помешал сокращению расходов на национальные проекты, о важности которых говорит Аннет [Киобе]. С моей точки зрения, крайне удивительно, что Россия не пошла по стопам других стран и не стала широко использовать гарантии, которые могли бы закрепить образ будущего в представлении частного сектора и сделать так, чтобы это будущее прояснить. Любое повышение налогов в этом году, даже переносящееся на будущий год, с моей точки зрения, было недопустимо.
Мы не до конца справились с обострением неравенства. Это проблема, которая переносится на будущий период, и с ней предстоит активно работать в следующем году. Динамика располагаемых доходов, на мой взгляд, – ключевой параметр перспектив развития экономики не только в будущем году, но и в более отдаленном будущем.
Я оцениваю набор бюджетных мер, которые были приняты, на троечку с плюсом: хорошо, что была оказана поддержка семьям с детьми, было повышено пособие по безработице, какие-то предприятия получили кредиты – эти меры вполне были оправданны, но недостаточны и слишком разрозненны. Если бы меня кто-то спросил в начале пандемии, с каким объемом Фонда национального благосостояния Россия встретит новый год, я бы ни за что не догадался: объем, которого достиг ФНБ при глубочайшем кризисе, – это, конечно, фантастическая картина (ФНБ с 1 января по 1 декабря 2020 г. увеличился с 7,77 трлн руб. до 13,46 трлн руб., или со $125,6 млрд до $177,4 млрд и с 6,8% до 11,8% ВВП. – Прим. «Эконс»). Но, сэкономив на поддержке во время кризиса, мы уменьшаем потенциал будущего восстановления. Результат, который покажет экономика по итогам 2020 г., в целом мало будет связан с оказанной фискальной поддержкой – сейчас можно повлиять только на итоги 2021 г.
Наталья Акиндинова, руководитель Центра развития Высшей школы экономики:
– С одной стороны, российская экономика продемонстрировала устойчивость к кризису в условиях практически идеального шторма. Мы проходим этот год лучше, чем многие другие страны. На мой взгляд, это говорит о том, что структура российской экономики стабильна и внешние шоки влияют на нее все меньше. В то же время, с другой стороны, влияние самого пакета антикризисных мер на ее динамику носило достаточно ограниченный характер.
Очень важно, что во время обсуждения антикризисных мер возник конфликт принципа справедливости и эффективности: самая большая дискуссия была посвящена тому, кому помогать – тем, кто больше пострадал во время кризиса, или отраслям и предприятиям, которые точно смогут восстановиться. Фактически поддержку получили в большей степени пострадавшие. Малый и средний бизнес и определенные отрасли получили больше поддержки, чем крупные предприятия. Заметную поддержку получило и население. По нашим оценкам, благодаря мерам поддержки удалось избежать как минимум 3,9 п.п. дополнительного падения реальных доходов. Меры были направлены на хорошо испытанные каналы поддержки – такие как помощь семьям с детьми, что позволило охватить довольно широкие группы населения. Но все равно мы ожидаем, что падение доходов населения будет больше, чем падение ВВП.
Сергей Дробышевский, научный руководитель Института экономической политики имени Гайдара:
– Объем мер, которые применялись в разных странах, определялся тем, насколько глубоко упала та или иная экономика. В силу структурных особенностей российская экономика была меньше подвержена кризису: в российской экономике меньше доля предприятий малого и среднего бизнеса, меньше доля отраслей, которые производят конечные товары и услуги для населения, – а это те сферы, которые в силу ограничений больше других пострадали во время пандемии. Поэтому объективно падение российской экономики вследствие пандемии должно быть относительно небольшим.
В то же время, по всей видимости, российская экономика научилась справляться и с нефтяными шоками: падение цен на нефть не имеет уже такого серьезного негативного влияния, как раньше. Это результат успешной политики снижения ее зависимости от цен на нефть, в том числе фискальной.
В России фискальные меры были меньше по объему, чем во многих других странах. Но это – следствие того, что и падение экономики было меньшим. Пока рано судить, были ли эти меры эффективны, но очевидно, что значительная часть антикризисного пакета была направлена на поддержку реальных доходов населения. Именно семьи с детьми являются группой, наиболее уязвимой с точки зрения потенциального перехода в категорию населения с низкими доходами. Мы видели, что по мере того, как ограничения снимались, поддержка спроса населения сказалась и на рынках товаров длительного пользования, и на рынке ипотеки. Деньги, которые правительство предоставило экономике через поддержку семей, действительно пошли в дальнейший спрос. Российское правительство могло бы потратить больше, но по крайней мере тот объем, который был, адекватен ситуации, и значительная его часть оказалась достаточно эффективной.
Евсей Гурвич, руководитель Экономической экспертной группы:
– Давайте взглянем на кризис глазами правительства. Думаю, столкнувшись с необычным кризисом и не имея времени на то, чтобы разобраться в уникальной ситуации при помощи моделей, правительство действовало, используя привычные методы. Существует рефлекс: во время кризиса сжимается спрос, поэтому нужно компенсировать это за счет смягчения монетарной и бюджетной политики.
В ряде стран, которые подходили к периоду выборов, также учитывалось, как скажутся масштабы помощи экономике на электоральной поддержке. Кроме того, правительства решали наиболее острые проблемы по мере их появления. Например, во многих странах нужно было придумать, как поддержать людей, которые массово потеряли работу. Гигантское различие в фискальной поддержке между странами объясняется, я думаю, несколькими причинами, в частности доступностью заимствований, то есть наличием кредитных ограничений, и горизонтом планирования, то есть действовали ли правительства с учетом будущих возможных волн пандемии.
Однако исследования показывают, что более важна форма, адресность поддержки, а не ее масштабы. С точки зрения объема фискальной поддержки Россия далеко не чемпион, но в то же время у нее типичный объем для страны с формирующимся рынком. Нельзя сказать, что все идеально: у нас, например, не учитывалась потеря доходов и помощь была явно недостаточной для самозанятых. Тем не менее фискальная поддержка оказалась достаточно эффективной: при сравнительно ограниченных объемах спад, связанный с пандемией, оказался существенно меньше, чем во многих развитых странах и странах с развивающимися рынками.
