Электоральная цена бюджетного аскетизма
Политики неохотно идут на любые непопулярные меры, поскольку такие решения снижают их шанс быть переизбранными. «Мы все знаем, что нужно делать, мы просто не знаем, как переизбраться после того, как мы это сделаем», – признавался бывший глава Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер, объясняя, почему правительствам так непросто решиться на реформы. Один из наиболее непопулярных шагов – переход к жесткой бюджетной экономии (fiscal austerity), или бюджетной консолидации, осуществляющейся за счет повышения налогов и сокращения расходов и призванной сократить госдолг и дефицит бюджета, восстановив уверенность инвесторов и экономический рост. Однако бюджетные ограничения зачастую воспринимаются обществом как несправедливость и приводят к протестам и уличным демонстрациям.
Принято считать, что переход к жесткой бюджетной экономии чреват для политиков потерей голосов избирателей: после глобального финансового кризиса и долгового кризиса в Европе тому особенно много примеров. Однако если в одних странах, таких как Греция, Португалия,Италия, Испания или Голландия, правительства, одобрившие austerity, ждала скорая отставка, то, например, бывшему главе Консервативной партии Великобритании Дэвиду Кэмерону, объявившему на партийном форуме в 2009 г. о необходимости перехода «из эры безответственности в эру жесткой бюджетной экономии», приверженность austerity не помешала год спустя стать премьер-министром и продержаться на этом посту шесть лет, а другой приверженец жесткой экономии – Ангела Меркель, занимающая должность канцлера Германии с 2005 г., уйдет в отставку только в этом году. Непопулярные экономические решения не всегда «наказывались» избирателями и раньше: например, знаменитый британский премьер Маргарет Тэтчер, обратившаяся к austerity в 1980 г., за 5 лет добилась сокращения расходов бюджета более чем на 10% и снижения его дефицита на 4% ВВП и, несмотря на волну критики, оставалась у власти до 1990 г.
Политические последствия бюджетной консолидации зависят от того, как именно она осуществляется – за счет преимущественно повышения налогов или в основном за счет сокращения расходов, а также от политической ориентации – правой либо левой – правительства, проводящего фискальное ужесточение, обнаружили Габриеле Чиминелли из Азиатской школы бизнеса и ОЭСР, Давиде Фурчери из МВФ и Джорджо Сапонаро из Гарвардского университета.
Бюджетная консолидация за счет повышения налогов сопряжена с более высокими политическими издержками, особенно для правых правительств, тогда как сокращение расходов может принести правым даже дополнительные голоса избирателей. Напротив, левые правящие партии политика сокращения расходов может лишить электоральной поддержки. Но имеет значение и выбор времени для проведения бюджетной консолидации: политические издержки жесткой экономии – даже повышения налогов – можно сократить, если она проводится в фазе восстановления экономики.
Принцип Алесины
Чтобы ответить на вопрос, почему меры бюджетной консолидации рушат карьеру одних политиков и не мешают успеху других, авторы исследования проанализировали 250 планов бюджетной экономии, одобренных правительствами 16 развитых стран с 1978 по 2014 г., и проследили, как сложилась политическая судьба взявших на себя ответственность за введение непопулярных мер (см. врез). За исследуемый период в странах выборки в целом сменилось более полутора сотен правительств, и чуть более половины из них проводили те или иные меры бюджетного ужесточения.
Любому политику, столкнувшемуся с необходимостью непопулярного решения о жесткой бюджетной экономии, придется ответить на три вопроса: стоит ли в целом идти на такой шаг, в какой момент электорального цикла следует это делать и, собственно, какими именно мерами – повышением налогов или сокращением расходов, пишут авторы исследования.
Ответ на первые два вопроса зависит от степени поддержки избирателей: сильные правительства (получившие долю выше медианного уровня голосов) в первый год после избрания принимают решения о жесткой бюджетной экономии в 2,5 раза чаще, чем слабые (получившие долю ниже медианы), а их планы бюджетной консолидации, основанные как на росте налогов, так и на сокращении расходов, значительно больше по объему. При этом правящие партии, как правило, стремятся избежать введения таких мер перед новыми выборами: в среднем решения об austerity, базирующейся на повышении налогов, в первый год после избрания принимаются в четыре раза чаще, чем на четвертый год. В то же время решения о сокращении расходов принимаются в любой момент нахождения у власти. Правда, правые чаще сокращают расходы ближе к выборам, а левые, наоборот, в начале своих полномочий.
Для ответа на третий вопрос авторы воспользовались базой данных, составленной Альберто Алесиной (которого посмертно включили в число соавторов) – знаменитым профессором Гарварда, оказавшим огромное влияние на решения о конфигурации бюджетной политики Европы после глобального финансового кризиса.
Еще в 1990-х гг. Алесина вместе с соавторами показал на примере развитых стран, что если бюджетная консолидация происходит не за счет роста налогов, а за счет сокращения расходов, то она не сопровождается рецессией, – довольно часто ужесточение бюджета ассоциируется именно с негативным влиянием на экономику. В 2019 г. Алесина (за год до своей смерти) и его коллеги из Университета Боккони Карло Фаверо и Франческо Джавацци опубликовали книгу Austerity: When It Works and When It Doesn’t («Жесткая экономия: Когда это работает, а когда нет»), в которой подтвердили, что, если баланс достигается за счет повышения налогов, это имеет гораздо больше негативных последствий для экономики, чем сокращение расходов.
Если последствия повышения налогов и сокращения бюджетных расходов различны для экономики, то, возможно, выбор той или иной стратегии по-разному влияет и на судьбу политиков, которые делают этот выбор, предположили Чиминелли и его коллеги, рассмотрев раздельно, как влияли на карьеры политиков решения о повышении налогов и решения о сокращении бюджетных расходов.
Несмотря на то что сторонники левых и правых по-разному относятся к повышению налогов и сокращению расходов, первая из этих двух стратегий – самая опасная для политиков независимо от их идеологии, выяснили исследователи. В среднем принятие пакета мер жесткой экономии объемом, эквивалентным 1% ВВП, и достигаемой преимущественно за счет роста налогов, приводит к потере правящей партией 7% голосов на будущих выборах и увеличивает вероятность досрочной отставки правительства на 8%. Для левых правительств этот негативный эффект ниже, а если они принимают такое решение в фазе восстановления экономики, это может даже дать им дополнительные голоса на будущих выборах.
Эффект у сокращения расходов без учета идеологии, напротив, в целом нейтрален. Однако правые правительства, принимая решение о сокращении расходов, получают на будущих выборах больше голосов, в то время как электоральная поддержка левых правительств после такого же решения, наоборот, снижается.
Подходящая фаза
В существующей литературе выводы о том, снижает ли переход к политике austerity шансы политиков остаться у власти, совершенно противоположны, отмечают Чиминелли и соавторы. Например, на данных 32 стран за 1870–2011 гг. авторы одной из работ о политической цене austerity показали, что даже существенное урезание бюджетных расходов практически не влияет на смену правительств. В другой работе на данных 27 стран за 1974–2013 гг., напротив, утверждается, что в среднем правящая партия теряет около 1% голосов за улучшение структурного бюджетного баланса на сумму, эквивалентную 1% ВВП, причем если премьер-министр принадлежит к проводящей реформу партии, ее электоральные потери утраиваются.
Однако большинство подобных исследований не учитывают фазу бизнес-цикла, при котором вводились бюджетные ограничения, отмечают Чиминелли и соавторы. Соотношение дефицита бюджета к ВВП может снизиться не потому, что правительство пошло на ужесточение расходов или повысило налоги, а потому, что экономика находится на подъеме; и наоборот, дефицит может увеличиться несмотря на введение режима жесткой экономии, если экономика находится в фазе спада.
Кроме того, и выборы, и смены правительств не совпадают с началом и концом календарного года, в то время как обычно результаты austerity оцениваются на годовых данных. Чтобы избежать этих искажений, Чиминелли и его соавторы оценивали влияние бюджетной консолидации на электоральные предпочтения избирателей на основе точной даты начала и завершения режимов жесткой экономии, сопоставляя эту информацию с базовыми макроэкономическими показателями этого периода для каждой страны. Это позволяет учесть в расчетах эпизоды, когда состояние бюджета ухудшалось вопреки политике austerity, и исключить эпизоды, когда его состояние улучшалось из-за подъема экономики.
В прошлом году Альберто Алесина опубликовал одну из своих последних работ, написанную в соавторстве с экономистами МВФ и Университета Джорджтауна: в ней на примере 90 стран за период более 40 лет экономисты показали, что финансовая либерализация дорого обходится политикам, если реформы проводятся в период экономического спада, и вознаграждается, если совпадает с периодом подъема. Анализ Чиминелли и соавторов подтвердил этот вывод применительно к бюджетному ужесточению: электоральная цена austerity, в особенности – повышения налогов, выше в плохие времена и ниже в хорошие, поскольку рост налогов и сокращение расходов бюджета ведут к сокращению располагаемых доходов граждан. Неудивительно, что правительствам выгоднее решиться на сокращение дефицита бюджета, когда экономика и доходы населения растут, ведь избиратели, как правило, не отличают, что именно привело к улучшению или ухудшению ситуации, но поблагодарят или «накажут» правящую партию в зависимости от результатов, которые увидят, пишут исследователи. Если austerity вводится в фазе экономического роста, это может даже повысить шансы партии быть переизбранной на будущих выборах.
Однако выработать общую схему развития событий после введения режима жесткой экономии, похоже, невозможно, поскольку каждая ситуация уникальна, признают исследователи, отмечая, что их расчеты консервативны и отражают нижнюю границу возможных последствий жестких экономических решений для политиков.
Большинству нынешних правительств их советы, возможно, пока не пригодятся: утвердив крупномасштабные стимулы во время текущего кризиса, большинство стран пока не намеревается переходить к бюджетному ужесточению, а МВФ, советовавший десятилетие назад, после кризиса 2008–2009 гг., придерживаться режима жесткой экономии, заявил, что не видит необходимости возвращаться к такой политике в развитых странах. Некоторые лидеры, например премьер Великобритании Борис Джонсон, уже успокаивают избирателей заявлениями об отсутствии намерения вводить режим жесткой экономии, несмотря на быстрый рост расходов. Воздержаться от возврата к austerity с тем, чтобы избежать роста социальной напряженности, в начале 2021 г. призвала и ОЭСР, а Конференция ООН по торговле и развитию мотивировала такой же призыв тем, что в противном случае мировую экономику ждет «потерянное десятилетие».
Тем не менее опасения, что некоторым странам придется расплачиваться за кризис при помощи урезания расходов и повышения налогов, сохраняются. Так, международная благотворительная организация Oxfam предупредила в октябре 2020 г., что большинству стран с низкими доходами, получивших во время пандемии кредиты МВФ, вряд ли удастся вернуть этот долг без введения режима жесткой экономии.
