Фискальный якорь: бюджетные правила и устойчивость банковского сектора
Многим финансовым кризисам предшествуют проблемы, связанные с неэффективным управлением государственными финансами, прежде всего – с высоким и растущим госдолгом. Рост бюджетного риска может ослабить всю финансовую систему и экономику: например, понижение суверенного рейтинга обычно влечет за собой понижение рейтинга банков, что увеличивает стоимость рыночного финансирования и для них, и для их заемщиков. Для обеспечения фискальной дисциплины страны принимают бюджетные, или фискальные, правила – это количественные ограничения государственного бюджета, призванные предотвратить чрезмерные госрасходы и укрепить макроэкономическую стабильность.
Хотя основная цель фискальных правил состоит именно в том, чтобы ограничить «бюджетный произвол» и улучшить бюджетные возможности экономик, преимущества не ограничиваются только этим, показали экономисты из Университета Орлеана в своем новом исследовании на данных развивающихся экономик.
Бюджетные правила могут служить эффективным инструментом не только фискальной стабильности, но и устойчивости банковской системы. И не только через канал суверенного рейтинга.
Фискальная стабильность
Авторы исследования рассматривают данные по 62 развивающимся странам за период с 1990 по 2020 г. – в это время в 33 из стран выборки действуют бюджетные правила.
Эти правила можно разделить на четыре типа: правила в отношении бюджетного баланса (дефицита бюджета); правила в отношении госдолга; правила в отношении госрасходов и правила в отношении доходов (последние могут быть направлены как на увеличение сборов, так и на ограничение чрезмерной налоговой нагрузки в экономике). Чаще всего эти четыре типа правил используются странами в виде комбинаций.
Авторы оценивают, способствует ли принятие бюджетных правил снижению уровня проблемных кредитов (платежи по которым просрочены на 90 и более дней или которые рассматриваются как невозвратные). Проблемные кредиты, или «плохие долги», – один из ключевых индикаторов уязвимости банковской системы и, в более широком смысле, реальной экономики, поэтому именно его исследователи рассматривают как показатель устойчивости банковской системы.
В среднем в странах с бюджетными правилами уровень проблемных кредитов ниже, чем в тех, где таких правил нет, демонстрируют данные: 6,7% против 9,2%. Анализ экономистов показывает, что введение фискальных правил значимо снижает показатель проблемных кредитов – средний эффект составляет 0,97 п.п. Это означает снижение примерно на 10% от исходного уровня, что представляет собой ощутимое улучшение кредитного портфеля.
Чтобы доказать, что это не просто корреляция, исследователи используют механизм установления причинно-следственной связи. Это ключевая и самая сложная часть исследования: ведь страны не вводят бюджетные правила случайным образом. И те, кто это делает, просто могут быть в лучшей «макроэкономической форме» или иметь лучшее управление – а эти же самые факторы одновременно влияют и на устойчивость банков. Если просто сравнить уровень «плохих долгов» в странах с бюджетными правилами и без, то неочевидно, что именно служит причиной более низкого уровня просрочек в первой группе – наличие бюджетных правил или какие-то другие факторы.
Чтобы избежать этой «ошибки отбора», авторы применяют передовой эконометрический метод, который используется, когда невозможно распределить объекты по группам случайным образом. Они строят «синтетических двойников» – группы стран, максимально похожих друг на друга по основным наблюдаемым характеристикам (ВВП на душу населения, уровень госдолга, приток иностранных инвестиций, качество управления, политическая стабильность и пр.). И затем подбирают веса, чтобы средние значения показателей в группе стран с фискальными правилами совпали с показателями в группе без фискальных правил. Таким образом обе группы становятся статистически «идентичными». И в таком случае любая существенная разница в изменении уровня проблемных кредитов между этими двумя группами с большей уверенностью может быть приписана именно бюджетным правилам, а не качеству управления, открытости для притока капитала и другим факторам.
Механизмы причинно-следственной связи
Чтобы объяснить, как именно введение бюджетных правил влияет на устойчивость банков, исследователи тестируют несколько возможных каналов такого влияния. Они обосновывают три ключевых механизма.
Снижение суверенного риска. Фискальные правила дисциплинируют бюджетную политику, сдерживая уровень госдолга и дефицита. Это улучшает кредитные рейтинги страны, что положительно сказывается на рейтингах банков – они становятся менее уязвимыми к дефолту. Растет доверие инвесторов, что снижает стоимость заимствований как для государства, так и для частного сектора.
И наоборот: банки часто держат большие объемы гособлигаций на своих балансах, и ухудшение финансового положения правительства увеличивает их риски, из-за чего рейтинговые агентства снижают их рейтинги вслед за суверенными. Финансирование для банков становится дороже, и для их заемщиков тоже. Так фискальная слабость трансформируется в уязвимость банковской системы, а затем порождает отрицательные макроэкономические эффекты для инвестиций, потребления и экономического роста, запуская порочный круг.
Макроэкономическая стабилизация. Предсказуемая фискальная политика, которая характеризуется контролируемыми дефицитом бюджета и госдолгом, способствует экономическому росту. Он, в свою очередь, стимулирует спрос на кредиты и повышает способность заемщиков их обслуживать. Банки выигрывают от этого непосредственно: спрос на кредиты растет, качество заемщиков улучшается, и растет рентабельность кредитных организаций.
И наоборот: чрезмерные госрасходы, дефицит и долг ведут к росту ставок, более высокой инфляции и нестабильности финансового рынка – тогда спрос на кредиты оказывается ограниченным из-за неопределенных прогнозов на будущее. Банки сталкиваются разом и со снижением спроса на кредиты, и с ростом риска заемщиков.
Снижение неравенства доходов. В экономиках, характеризующихся высокой степенью неравенства, домохозяйства с низкими доходами могут повышать спрос на кредиты «для выживания» в попытках поддержать уровень потребления. Но так как бедные домохозяйства сильнее подвержены экономическим шокам, это повышает вероятность их дефолта. В итоге в экономике с высоким неравенством рост кредитования сопровождается ростом риска, что подрывает устойчивость банковской системы.
Фискальные правила способствуют более эффективному и справедливому распределению государственных расходов (например, на образование, здравоохранение). Это уменьшает зависимость бедных домохозяйств от кредитов «для выживания» и снижает риски дефолтов.
Таким образом, бюджетные правила в развивающихся странах не только укрепляют бюджетную дисциплину, но и способствуют финансовой стабильности через улучшение макроэкономической среды, снижение суверенных рисков и укрепление банковской системы.
В развивающихся странах банки часто действуют в условиях высокой подверженности суверенному риску, зависимости от финансов государственного сектора и ограниченных возможностей диверсификации портфелей. Из-за этого фискальная неопределенность – устойчивые дефициты, непредсказуемые изменения госрасходов, инфляционное давление – может ухудшать финансовое состояние кредитных организаций, пишут французские исследователи.
Институт бюджетной дисциплины в виде фискальных правил вносит вклад в снижение макроэкономической волатильности, улучшение суверенного кредитного рейтинга и повышение предсказуемости политики – и эти механизмы сокращают вероятность государственного дефолта и эффекты «заражения» банков. В тех странах, где государственные или квазигосударственные институты доминируют в распределении кредитных средств, фискальные правила к тому же могут ограничить политически мотивированное финансирование и накопление задолженности государственного сектора. В итоге получается, что фискальные правила действуют как «якоря макроэкономической стабильности», повышая доверие в экономике, ограничивая оппортунистическое поведение и обеспечивая более эффективное распределение капитала в банковском секторе, заключают исследователи.
