Глобальные последствия локальных ошибок
Мировая экономика глубоко интегрирована. Складывается впечатление, что решение любых проблем требует большей международной кооперации и лучшего глобального управления: сохранение климата, финансовая стабильность, интернет-безопасность – многие глобальные вызовы требуют совместных ответов. Однако существующие сбои возникают не от слабости глобальной координации, а от дисбалансов внутреннего управления, считает известный экономист, профессор Гарвардской школы Кеннеди Дэни Родрик. В этих случаях традиционные международные соглашения, направленные на углубление глобализации, бессильны: эффективными были бы глобальные механизмы, способствующие повышению качества регулирования на национальном уровне.
Родрик, известный своими исследованиями международной экономики и глобализации, сформулировал причины, по которым наднациональное регулирование экономики оказывается бессильно в решении насущных задач глобализованного мира. Основные тезисы он представлял на посвященной экономическому развитию конференции Всемирного банка минувшим летом.
Всеобщая взаимосвязь
Взаимная зависимость экономик разных стран приводит к размытию различий между внутренней и внешней политикой, указывает экономист. Практически любое решение внутренней политики откликается во внешнем мире. При этом институты в каждой стране имеют свои индивидуальные особенности, обусловленные конкретными историческими, социокультурными и экономическими обстоятельствами. Поэтому непонятно, в каких случаях глобальные правила должны получать приоритет над национальными различиями и диктовать общие решения для всех, отмечает он.
Например, ограничения скорости движения по автодорогам и акцизы на топливо считаются сугубо внутренним делом, хотя они влияют на спрос страны на нефть и, соответственно, на мировые цены. В то же время установление сельскохозяйственных субсидий, пошлин на импорт автомобилей или введение льготного налогового режима, будучи, казалось бы, мерами внутренней политики, будут рассматриваться как влияющие на мировой рынок и требующие межстрановой координации.
При этом формальные критерии, по которым одна группа мер отделяется от другой, неочевидны, рассуждает Родрик. Если ориентироваться на масштаб трансграничных эффектов, то, например, любое изменение налогов на топливо в США и Европе гораздо сильнее отражается на мировом рынке, чем ввод пошлин на импорт автомобилей отдельной страной среднего размера. Если ориентироваться на факт ущерба другим странам – то, к примеру, вводя субсидирование экспорта, то есть покрывая часть издержек экспортера, страна вредит сама себе, а остальной мир выигрывает. Если смотреть на заявленную цель политики – внутреннюю или внешнюю, – то снова окажется, что многие традиционно «домашние» меры, такие как инвестиции в образование, имеют внешнюю цель повышения конкурентоспособности страны.
Общее благо и разори соседа
Есть два случая, когда глобальное регулирование действительно необходимо, считает Родрик: когда речь о глобальном общественном благе или о применении кем-то стратегии «разори соседа» (beggar-thy-neighbor), суть которой заключается в получении выгод для своей страны исключительно за счет других. Пример первой ситуации – ограничение эмиссии парниковых газов в условиях единой планетарной климатической системы и угрозы глобального потепления. Вторая возникает, например, при использовании страной монопольного положения на рынке для ограничения поставок другим потребителям или при девальвации валюты сугубо для получения конкурентных преимуществ.
Однако из актуальных экономических проблем к одной из этих двух категорий относится не так много, утверждает экономист.
Мировая экономика не является всеобщим достоянием, а свободная торговля – не глобальное общее благо, пишет он. Экономическая политика, несущая пользу мировой экономике, как правило, выгодна в первую очередь тому, кто ее реализует. Так, страна с малой открытой экономикой выбирает свободную торговлю не для того, чтобы сделать мир лучше, а потому, что это оптимально для нее самой. Слабое финансовое регулирование в США способствовало глобальному финансовому кризису 2008 г. не потому, что американские власти мало задумывались о мировой экономике, а потому, что они недооценили риски для своей собственной страны.
Субсидирование, промышленная политика, меры по защите занятости, нетарифное регулирование во имя решения социальных задач, недостаточное финансовое регулирование, излишне жесткая фискальная политика, ограничение интернета, требования локального хранения данных – все эти действия не входят ни в первую, ни во вторую категорию проблем, подлежащих регулированию извне, перечисляет Родрик. Некоторые из них, по его мнению, скорее относятся к стратегии «разори себя» – например, мотивированные соображениями национальной безопасности пошлины на импорт алюминия и стали в США. Другие приносят выгоды стране, которая их реализует, исправляя погрешности рынка или решая легитимные общественные задачи, отмечает ученый.
В отношении же внутренней политики глобальное управление практически бессильно и даже чревато новыми рисками, уверен он. Меры внутренней политики часто дают сбои, но это происходит не из-за слабости глобального управления и не из-за недостатка международной координации, а из-за несовершенства самого внутреннего управления, рассуждает он. При этом такие ошибки – например, налоговой политики, – как правило, наносят больший ущерб самой же стране, а не окружающему миру. «В общем случае национальные провалы нельзя исправить с помощью международных соглашений или многосторонней кооперации, – пишет экономист. – Внешние ограничения на деле могут усугубить внутренние ошибки управления, так как наделяют властью отдельные коалиции в ущерб интересам широкой общественности».
Недавние примеры торговых соглашений свидетельствуют против предположения о том, что международные соглашения могут системно перемещать политический фокус отдельной страны в желаемом направлении, констатирует Родрик. Более того, использование внешних ограничений в формировании внутренней политики наносит ущерб демократической легитимности. Оно подкрепляет утверждения националистически настроенных популистов о капитуляции суверенитета перед космополитической технократией – «глобальное сообщество» не должно диктовать отдельным нациям, как расставлять приоритеты внутри страны.
Мировое национальное правительство
Однако все это не отменяет важности глобального обсуждения за и против тех или иных действий применительно ко всем заинтересованным сторонам, указывает Родрик. Такая дискуссия поможет снизить глобальное непонимание целей конкретных шагов и со временем установить новые нормы поведения.
Современные практики глобального управления чаще всего направлены на углубление глобализации. Они позволяют оправдать любое внешнее ограничение автономности в принятии внутренних решений, если это приведет к снижению трансграничных издержек.
Однако международные соглашения могут и должны работать прежде всего на повышение качества внутреннего управления, полагает экономист. Его концепция глобального экономического управления, направленного на улучшение демократических процедур (democracy-enhancing global governance), предполагает, что оно может помочь в предотвращении ошибок управления внутреннего, не претендуя при этом на роль последней инстанции. Оно должно не ограничивать отдельные страны в принятии тех или иных мер, но предлагать правила, которыми надо при этом руководствоваться, – например, обязательно учитывать научные и/или экономические данные.
Подобная концепция, в частности, заложена в некоторые действующие правила Всемирной торговой организации, отмечает Родрик. Они предусматривают набор процедур, необходимый для ввода компенсационных и антидемпинговых мер и санитарного/фитосанитарного контроля.
Однако их действенность против принятия неэффективных внутренних мер не стоит переоценивать, подчеркивает он. Так, правила ВТО расплывчато обходят вопросы национальной безопасности, что позволило президенту США Дональду Трампу в 2018 г. ввести импортные пошлины на сталь и алюминий, констатирует экономист.
Правовая и институциональная структура глобальной системы управления выглядит все более неполной и устаревшей, отмечают эксперты европейского исследовательского центра Bruegel: происходит ее фрагментация, и ни один из главных игроков больше не обеспечивает лидерство. США все чаще ставят под сомнение свою послевоенную роль, Китай не хочет вкладывать средства в систему, разработанную другими, а Европа для мирового лидера слишком раздроблена. Чтобы оставаться эффективным глобальным игроком, ей необходимы реформы внутреннего управления, считают они: есть проблемы, которые не могут быть решены странами порознь.
