Глобальный протекционизм и загадка мировой торговли

Сразу после глобального финансового кризиса страны G20 обязались отказаться от протекционизма: на фоне опасений по поводу того, что финансовые проблемы заставят правительства отступить от идей свободной торговли и вернуться к принципу «разори соседа», независимый исследовательский центр CEPR (Центр исследований экономической политики) в 2009 г. запустил проект Global Trade Alert, призванный отслеживать изменения торговой политики стран. Десять лет спустя экономисты CEPR в итоговом обзоре, опубликованном в конце декабря, констатировали резкий подъем протекционизма в последние два года.

В январе 2017 г. вместе со вступлением Дональда Трампа в должность президента США в мировой экономике началась эра популизма, пишут авторы обзора: подъем популизма и национализма, который с тех пор произошел во многих странах мира, обострил критику глобализации. Власти стран зачастую не ограничивались риторикой, превращая заявления в практические шаги. В 2018–2019 гг. страны мира вводили свыше 1000 новых протекционистских мер в год против 600 в 2015–2017 гг. (см. график).

Число дискриминационных мер, принятых странами в отношении зарубежных компаний, инвесторов и работников*

Торговый конфликт США и Китая стоил мировой экономике потери почти четверти ожидавшихся темпов роста, который замедлился до минимума с момента глобального кризиса. В абсолютном выражении эти потери эквивалентны 40% ВВП всех стран Африки южнее Сахары, сравнивают авторы обзора.

Однако на стороны главного торгового конфликта пришлось «всего» 23% новых торговых ограничений, введенных за последние два года. Подъем протекционизма наблюдался по всему миру. Россия – не исключение: хотя в России не наблюдался такой же резкий всплеск протекционизма в 2018–2019 гг., с момента присоединения к ВТО российские власти ввели 669 ограничительных мер, увеличив их количество почти в четыре раза по сравнению с 2011 г.

Субсидии хуже, но тарифы страшнее

В 2014–2017 гг., в «допопулистскую эру», охват ограничивающих торговлю мер был существенно шире, хотя самих мер было намного меньше: под воздействие ограничений попадало около 50% мирового торгового оборота, тогда как в 2018–2019 гг., после взлета протекционизма, – 40%. Однако экономика крайне болезненно отреагировала на протекционизм именно в этом году: получается, что ранее бизнес был менее чувствителен к ограничениям.

У этой загадки может быть как минимум четыре объяснения, которые не исключают друг друга, пишут экономисты CEPR.

Во-первых, в предыдущие годы власти куда менее активно грозили друг другу повышением именно ввозных пошлин и еще реже делали это на практике. Тарифы всегда привлекают значительно больше внимания, чем другие дискриминационные меры (такие как ограничения доступа на рынок на уровне национального регулирования, например, через стандарты качества). Повышение тарифов трудно не заметить, тогда как о том, что правительство страны, куда компания поставляет свои товары, предоставило субсидию местному конкуренту этой компании, она может узнать с меньшей вероятностью.

Во-вторых, обещания защищать свой рынок тарифными барьерами стали куда популярнее у политиков именно в последние годы: менеджеры по всему миру, анализируя такую риторику, могли сделать вывод, что повышение тарифов – не разовое явление, а новая реальность, которую следует учитывать в инвестиционных планах.

В-третьих, важно не только количество торговых барьеров и их охват, но и их «высота», признают авторы: довольно сложно корректно сравнить, насколько чувствительными были дискриминационные меры для различных категорий товаров в разные периоды времени. Имеющиеся способы позволяют проанализировать тарифные ограничения, однако нетарифные барьеры – например, субсидии в пользу национальных производителей – могут быть куда чувствительнее. Тем не менее именно повышение тарифов бизнес воспринял как беспрецедентную угрозу, подчеркивают экономисты CEPR.

Ключом к разгадке может быть четвертая гипотеза. Предположим, компании стало известно, что ее иностранный конкурент получил от своего правительства субсидию, которая дает ему преимущество во внешней торговле. Чтобы выиграть в конкурентной борьбе, компания скорее будет стремиться получить аналогичную поддержку от собственного государства, чем публично возмущаться несправедливым преимуществом конкурента: ведь, получив субсидию, она сможет обойти многих соперников, в том числе и местных. «Людям, которые живут в стеклянном доме, лучше не кидаться камнями», – проводят аналогию авторы обзора: бизнес вряд ли будет бороться с искажающими свободную торговлю государственными субсидиями, потому что может и сам извлекать из них выгоду.

Повышение тарифов – принципиально иная ситуация: компании-поставщики оказываются в одинаковом положении, и им, как правило, выгодно действовать открыто и сообща, чтобы правительство их страны добивалось от иностранного партнера отмены ограничений.

Вполне возможно, что бизнес так остро реагировал на повышение тарифов в 2018–2019 гг. потому, что привык к практике субсидий и, в отсутствие новой стратегии, предпочел как минимум на время пересмотреть свои планы. В первой фазе сделки Китая и США основное внимание было уделено тарифам – особенно со стороны американских компаний. Китай взял на себя обязательства по снижению и отмене тарифов, но обязывающих договоренностей о сокращении или отмене субсидий пока нет. Если США будут на них настаивать, то Китай может попросить об аналогичных шагах, предполагают авторы, а свыше 48% товаров, поставляемых в США, конкурируют с продукцией как минимум одного местного производителя, пользующегося господдержкой.

Для мировой торговли субсидии – куда более серьезная проблема, чем тарифы, пишут авторы. По самым скромным оценкам, тарифные ограничения, введенные за последнее десятилетие, касались 12,6% мировой торговли товарами, а ограничения, которые возникают из-за поддержки правительствами своих производителей, распространялись на 26,6% глобального товарооборота. Если бизнес продолжит также активно бороться за субсидии, то ограничения в мировой торговле сохранятся, даже если все тарифы, введенные популистами в последние годы, будут отменены. Возглавить борьбу с субсидиями могли бы министерства финансов, надеются экономисты CEPR: они, как правило, заинтересованы в том, чтобы обуздать щедрость правительства, но их еще предстоит убедить обратить свое внимание именно на субсидии.