Несмотря на потенциальные выгоды структурных реформ, они часто откладываются из-за опасений высоких политических издержек. Но издержки можно сократить, проанализировали экономисты МВФ опыт десятков стран.
  |   Ирина Рябова Эконс

Правительства многих стран, столкнувшихся со структурными ограничениями экономического роста, неохотно идут на экономические реформы. Выгоды от реформ могут проявиться не сразу, тогда как их проведение может быть болезненным и непопулярным среди избирателей, а правительства могут не иметь достаточного политического капитала, чтобы противостоять различным группам интересов. Однако политические издержки реформ можно значительно снизить, пришли к выводу экономисты МВФ.

Они изучили данные о состоянии экономики, регулирования и о реформах в 90 странах (29 развитых, 43 развивающихся и 21 с низким доходом на душу населения) за 1973–2014 гг., сопоставив информацию о реформах с последовавшими электоральными результатами в странах с демократическими и открытыми выборами (это сузило выборку до 66 государств). Это первая база данных, содержащая подобную информацию по достаточно большой выборке стран, отмечают исследователи.

Анализ показал, что экономические реформы действительно ассоциируются с политическими издержками, но не все и не всегда: имеет значение и тип реформ, и то, на каком этапе электорального цикла они реализуются.

Кто и как проводит реформы

Экономисты МВФ рассмотрели несколько теорий, объясняющих причины инерции реформ, и проверили, в какой мере они подтверждаются эмпирически.

  • «Война на истощение». Согласно этой теории, вероятность того, что реформы будут отложены, возрастает в случае слабой или раздробленной исполнительной власти. Каждая из партий, стремящихся к переизбранию, не желает в одиночку нести политические издержки реформ, из-за чего их начало затягивается. В странах с большей политической раздробленностью правительство, скорее всего, будет сформировано из коалиций партий с разными интересами, что затрудняет компромисс и увеличивает шансы сохранения статус-кво. В президентских режимах, где исполнительная власть более консолидирована, противодействие реформам обычно слабее.
  • «Партизанская теория» утверждает, что страны с президентскими и мажоритарными системами могут переживать более значительные колебания в экономической политике. Такие системы менее поляризованы (разные партии имеют разные распределительные и политические предпочтения), и вместе со сменой всего правительства реформы идут в другую сторону. Кроме того, согласно этой теории, «правые» правительства более склонны к проведению рыночных реформ. Однако рыночные реформы могут осуществлять и «левые» правительства: если реформа приносит пользу меньшинству населения, то правительство может перераспределить часть выигрышей в пользу проигравших. В свою очередь, при парламентском режиме с коалиционным правительством и пропорциональной избирательной системой радикальные реформы, скорее всего, будут успешно блокироваться центристскими партиями.
  • Гипотеза «кризисного стимула» подразумевает, что кризисы могут выступать в качестве катализатора реформ и обеспечивать более широкую поддержку изменений в обществе. Кризисы могут даже в итоге привести к улучшению благосостояния, если отдача от реформ окажется выше, чем связанные с кризисом потери. В то же время кризисы могут привести и к усилению парламентской фрагментации, что ослабит усилия по проведению реформ.

Анализ экономистов МВФ показал, что теории относительно частоты и интенсивности реформ подтверждаются не полностью:

  • Страны с президентскими системами характеризуются более значительными и частыми колебаниями экономической политики. В президентских системах и либерализация, и ужесточение происходят чаще, чем в парламентских, что ведет как к «войне на истощение», так и к «партизанским» моделям. Одно- или многопартийность правительства на эти колебания не влияет.
  • Страны с мажоритарной избирательной системой характеризуются как более резкими преобразованиями, так и их последующей отменой.
  • «Правые» правительства не проводят больше прорыночных реформ, чем «левые». Наоборот: процессы либерализации чаще запускают «левые» правительства.
  • Кризисы в среднем вовсе не подталкивают власти к реформам. Периоды экономического спада, как правило, характеризуются ужесточением экономической политики. Однако кризисный эффект зависит от типа кризиса и сферы регулирования: если экономические рецессии способствуют либерализации торговли, рынка труда и внутреннего финансового рынка в среднесрочном периоде, то банковские кризисы ведут к ужесточению регулирования и внутреннего финансового рынка, и внешнего движения капитала.

С чем связана инерция реформ

Почему реформы, которые пойдут на пользу большинству социальных групп, в итоге откладываются или наталкиваются на противодействие?

Одно из объяснений инерции реформ в том, что власти часто не уверены, что именно надо делать, – а при неопределенности относительно того, что нужно, лучше не делать ничего, рассуждают экономисты МВФ. Вторая причина – стране может просто не хватать технических знаний для осуществления желаемой реформы. Третья: если необходимость в реформе вызвана слабостью или сбоем в экономике, правительство может предпочесть подождать, не решится ли проблема сама собой. Наконец, общества, точно так же как и отдельные лица, склонны откладывать сложные решения, даже если знают, что бездействие увеличивает затраты в будущем.

Реформы могут столкнуться и с противодействием со стороны оппозиции, если выгоды от преобразований неравны. Даже если известно, что реформа принесет чистую пользу обществу в целом, потери могут быть сконцентрированы, тогда как выгоды распределены. Противники реформ могут объединиться, средний избиратель может предпочесть статус-кво и «наказать» реформаторов – люди часто просто не знают, выиграют они от реформ или проиграют, что снижает поддержку реформаторов.

Реформы, тем не менее, могут принести политические выгоды. Их реализация может служить сигналом компетентности и быть вознаграждена со стороны хорошо информированных избирателей. Учитывая, что экономические условия вследствие реализации реформы улучшатся, реформаторы могут рассчитывать на улучшение своих предвыборных перспектив.

Кроме того, часто экономические реформы сопровождаются улучшением качества демократических институтов: в этих условиях электорат может придавать меньшее значение самим реформам, даже если они непопулярны, и вознаградить правительство за само их проведение. В свою очередь, период перехода к демократии создает условия для успешных реформ, если правительство начнет действовать быстро, используя свой «медовый месяц».

Политические последствия реформ

Реформы ведут к потере голосов избирателей на выборах – но только если начаты в предвыборный год, заключают экономисты МВФ на основе анализа опыта 66 стран. Так, старт в это время крупной реформы снижает вероятность победы лидера на выборах на 17 п.п. Напротив, реформы, инициированные в начале электорального цикла, на перспективы следующих выборов не влияют. Это свидетельствует о близорукости избирателей и согласуется с эмпирическими данными о том, что эффекты от реформ реализуются постепенно, пишут авторы исследования. Доказательств того, что эффект от реформ значительно различается в зависимости от страны или идеологии правительства, не найдено, делятся эксперты МВФ основными выводами:

  • Политическая цена зависит от ясности ответственности: электоральные последствия для партии втрое выше, если она управляет в одиночку, а не в коалиции; в свою очередь, для основной партии коалиции они выше, чем для партий меньшинства.
  • Эффект от либерализации и ужесточения несимметричен. Либеральные реформы имеют тенденцию уменьшать электоральную поддержку, тогда как эффект ужесточения намного меньше.
  • Не все реформы связаны с политическими издержками. Реформы в финансовом секторе, которые могут привести к увеличению неравенства, вызывают больше недовольства и влекут за собой больше политических издержек, нежели преобразования в реальном секторе.
  • Эффект бюджетной консолидации зависит от того, повышаются налоги или сокращаются расходы: реформы, связанные с ростом налогов, обходятся политикам намного «дороже». Так, бюджетная консолидация на 1 п.п. ВВП в год за счет налоговых реформ снижает вероятность переизбрания находящейся у власти партии почти вдвое. Самые «дорогие» в политическом смысле налоги – на прибыль.
  • Сокращение же расходов не оказывает значимого влияния на перспективы переизбрания реформаторов.
  • Основная задача властей при налоговых реформах – привлечь к диалогу бизнес и гражданское общество, чтобы получить поддержку и убедиться в надежной защите уязвимых слоев населения.

Политическая цена реформ очень сильно зависит от экономической ситуации. В периоды экономического роста даже повышение налогов не оказывает статистически значимого влияния на рейтинг реформаторов, а реформы реального сектора помогают правительствам переизбраться. Реформы – и финансовые, и реального сектора, и либеральные, и связанные с ужесточением – политически дорогостоящи, когда проводятся в периоды слабой экономической активности. Это может быть связано с тем, что в такие периоды реформы ведут к более высоким экономическим и перераспределительным издержкам, либо с тем, что избиратели не могут отличить влияния реформ от влияния негативных экономических условий. Хотя есть примеры и того, что даже в тяжелые времена реформы не ведут к негативным последствиям для политиков, в целом инициаторам преобразований лучше «чинить крышу, пока светит солнце», советуют авторы исследования.

Ирина Рябова
Ирина Рябова
Редактор Econs.online