«Очень страшное предсказание»: о книге архитекторов антикризисной политики

Когда Бена Бернанке, бывшего главу ФРС США, спросили, что его больше всего удивило в финансовом кризисе, он ответил: «Кризис». Бернанке, Тимоти Гайтнера и Генри Полсона называют тремя архитекторами политики урегулирования финансового кризиса 2008–2009 гг., считающегося худшим со времен Великой депрессии. В период 2008–2009 гг. Бернанке возглавлял ФРС США, Полсон – министерство финансов США, а Гайтнер в 2009 г. сменил Полсона, перейдя с поста главы Федерального резервного банка Нью-Йорка. Именно им пришлось тушить «пламя преисподней», как они охарактеризовали минувший кризис в своей совместной книге Firefighting: The Financial Crisis and Its Lessons («Борьба с пожаром: Финансовый кризис и его уроки»), вышедшей в апреле 2019 г. «Я очень рад, что мне не пришлось делать ту работу, которую выполнили эти три «шефа пожарной бригады», – поделился впечатлениями о прочитанном Уоррен Баффет, легендарный инвестор, порекомендовав ознакомиться с предостережениями авторов всех, кто определяет политику.

У подобной литературы сложился свой оригинальный жанр, традиционные черты которого – объяснение своих решений, самооправдание и реверансы нужным персонажам. Все это характерно для любых мемуаров бывших высокопоставленных финансистов. Однако данная книга представляет собой другой, профессиональный интерес. По выражению нобелевского лауреата по экономике Пола Кругмана, это учебник о том, почему кризис возможен и почему никто не ожидает его наступления, а также «очень страшное предсказание о будущем».

Кризис так удивил Бернанке, потому что проблема сабпрайм-ипотеки, в которой многие видят причину этого минувшего коллапса, была не такой уж значительной, утверждают авторы: простые расчеты показывают, что даже если бы каждый из держателей ипотечных бумаг допустил дефолт, потери бы легко абсорбировались буферами капитала банков и других кредиторов. Чего расчеты не показывали – так это того, что эти потери могут стать спусковым крючком для глобальной паники.

Авторы сравнивают ситуацию с эффектом кишечной палочки, когда слухи о том, что она найдена в гамбургере, пугают потребителей настолько, что они отказываются от любого мяса вообще, вместо того чтобы выяснить, в каком именно мясе, в каком магазине, в какой части страны опасность в действительности обнаружена. Сабпрайм-ипотека была проблемой, но проблемой только для ее кредиторов и их заемщиков, утверждают авторы. Кризис имеет психологические причины: начавшаяся паника превратила искру в адское пламя, спровоцировав кризис доверия во всей финансовой системе.

Потенциал для паники никогда не может быть полностью ликвидирован. Мир будет сталкиваться с угрозой финансовых кризисов до тех пор, пока люди остаются людьми.

Бен Бернанке, Тимоти Гайтнер, Генри Полсон. Firefighting: The Financial Crisis and Its Lessons

По оценке авторов, восстановление американской экономики на фоне большинства других стран началось раньше, происходит быстрее и основывается на здоровых началах. Однако финансовый кризис – вещь циклическая, и его возвращение в новом обличье рано или поздно произойдет: «Риск, как любовь, всегда стремится проложить себе путь». Что делать, чтобы если не предотвратить, то хотя бы смягчить остроту кризиса?

Авторы на личном опыте пришли к трем главным выводам.

Расширение границ надзора

Во-первых, повышение требований к капиталу банков авторы признают ошибочной политикой.

Кризис 2008 г., по оценкам экс-регуляторов, был классической финансовой паникой, подобной той, которая случалась снова и снова с момента зарождения банковского дела. Даже поборник «невидимой руки рынка» Адам Смит, наблюдая в свое время за паниками вкладчиков, ратовал за регулирование банков.

Накануне кризиса власти заявляли об «ограниченности» и «умеренности» рисков и, как это водится, прозевали источники нестабильности. Однако лечение оказалось более тяжелым, чем причина заболевания. Требования к капиталу де-факто означают признание неспособности регулятора распознать и управлять проблемными активами на раннем этапе. Вместо превентивной работы акцент делается на разгребании завалов кризиса уже постфактум.

Введение более высоких требований к капиталу привело к тому, что значительный объем кредитного предложения переместился в небанковский (теневой) сектор. А там, как известно, властям никогда не хватает полномочий и компетенции. Бернанке, Полсон и Гайтнер размышляют о необходимости более широкого страхования финансовых обязательств, а не только банковских депозитов.

До кризиса главным вопросом было – когда будет дополнительное дерегулирование, а не дополнительное регулирование. «Нам троим, как и некоторым из наших предшественников, пришлось убедиться в том, что добиться проведения реформ крайне сложно, пока не начнется кризис», – пишут они, приводя в пример компании Fannie Mae и Freddie Mac, на которые до кризиса приходилась половина ипотечных кредитов в США. Бернанке и Полсон высказывали опасения, что два ипотечных гиганта недокапитализированы и плохо регулируются, и предлагали планы реформ, однако Фанни и Фредди имели влиятельных друзей на Капитолийском холме, пишут авторы: реформам пришлось подождать до того момента, пока обе компании не оказались на грани краха.

Координация регулирования

Во-вторых, авторы отмечают провал реформы финансового регулирования в США. Отвечая на свой же вопрос – готовы ли мы к следующему кризису? – авторы говорят: отчасти «да», подразумевая «нет».

О кризисе нужно думать так же, как буддисты – о смерти: неизвестно, когда и при каких обстоятельствах, но известно, что в конце концов это произойдет.

Бен Бернанке, Тимоти Гайтнер, Генри Полсон. Firefighting: The Financial Crisis and Its Lessons

Реформа финансового регулирования помогла сделать финансовый сектор более устойчивым и несколько снизить вероятность кризиса. Банки и другие игроки стали сильнее, а некоторые пробелы в регулировании закрыты. Однако предпринятые меры рано или поздно перестанут работать – денежные реки найдут себе новые русла. Со временем выстроенная система регулирования будет разрушаться, а риски возникнут в тех уголках финансового сектора, которые менее подвержены регулированию. Как пишут авторы, даже если сейчас финансовый кризис маловероятен, в конце концов он случится.

Чтобы уменьшить потенциальный ущерб, министерству финансов и центральному банку необходимы адекватные средства «пожаротушения». После финансового кризиса Конгресс США предоставил регуляторам новые полномочия и инструменты по борьбе с кризисами в отдельно взятых финансовых организациях. В частности, полномочия по упорядоченной ликвидации в рамках закона Додда – Франка, принятого в 2010 г., позволяют ликвидировать несостоятельного банковского или небанковского игрока таким образом, чтобы его закрытие причинило наименьший вред сектору в целом.

Однако, дав возможности одной рукой, Конгресс США отобрал их другой. В ходе посткризисной реформы Конгресс США забрал у властей ряд инструментов, использовавшихся ФРС США, Казначейством США и Федеральной корпорацией по страхованию вкладов. В частности, возможности ФРС США по предоставлению ликвидности в чрезвычайных обстоятельствах были ограничены, Казначейство США не может повторно предоставить гарантии фондам денежного рынка, как это произошло в период паники 2008 г., а Федеральная корпорация по страхованию вкладов больше не имеет права выдавать общие гарантии по банковским обязательствам.

Причины изъятия полномочий вполне понятны. Многие действия, необходимые для борьбы с кризисом, включая предоставление ликвидности и капитала частным игрокам, были непопулярными. Политическим деятелям казалось несправедливым, что власти помогают тем людям и банкам, которые сами создали кризис в своем секторе. Следствием популистских политических решений было сворачивание антикризисного инструментария.

«Парадокс любого финансового кризиса заключается в том, – пишут авторы, – что политика, необходимая для его прекращения, всегда непопулярна». Когда «справедливые» решения мешают реагированию на кризис, издержки экономики от финансовых потрясений только возрастают.

Невидимая рука капитализма не может остановить полномасштабный финансовый коллапс, только видимая рука правительства может это сделать.

Бен Бернанке, Тимоти Гайтнер, Генри Полсон. Firefighting: The Financial Crisis and Its Lessons

В семействе регулирующих органов происходят непрерывные ссоры, отмечают авторы. Конфронтация множеств органов регулирования – а в США их несколько – никак не помогает общей политике. Пакет Додда – Франка оказался не столь успешным, как от него ожидали, в США по-прежнему отсутствует единый финансовый регулятор, отвечающий за финансовый сектор в целом. В отличие от стран, где борьба с финансовым кризисом завершилась реорганизацией системы органов регулирования, США по-прежнему пребывают в ситуации, когда каждое ведомство отвечает за свой участок рынка, а координация между ними находится на низком уровне. Фактически Бернанке, Гайтнер и Полсон бросают камень в огород Совета по наблюдению за финансовой стабильностью, созданного при Казначействе США согласно закону Додда – Франка и призванного отвечать за макропруденциальную политику.

Сокращение дефицита и расширение полномочий

Наконец, в-третьих, экс-чиновники затрагивают проблему текущего цикла налогово-бюджетной политики США. Несмотря на относительно неплохой экономический рост, дефицит бюджета продолжает оставаться большим. А значит, в следующий кризис дефицит не может быть значительно расширен, что сокращает возможность для маневра американского правительства. Налогово-бюджетная политика должна быть нормализована, чтобы иметь буфер к следующему кризису.

В заключение архитекторы антикризисной политики настаивают на том, что будущие пожарные команды должны располагать чрезвычайными полномочиями. В их отсутствие пламя может быстро превратиться в пожар, в то время как разработка и принятие стабилизационных мер съедает время. Ведь «трудно что-то исправить до того, как оно сломается».

Бернанке, Гайтнер и Полсон призывают игнорировать предложения о сокращении полномочий ответственных ведомств, поскольку людям свойственна постепенная потеря памяти о кризисе – «враг со временем забывается», пишут они. О кризисе нужно думать так же, как буддисты – о смерти, советуют авторы: неизвестно, когда и при каких обстоятельствах, но известно, что в конце концов это произойдет. В целом воспоминания-размышления триады знаменитых финансистов полезны для понимания того, что помимо текущих забот власти должны думать о своевременных системных изменениях, которые никто не любит.