Почему экономическая политика расходится с теорией
Экономическая политика может значительно отличаться от рекомендаций экономистов, а иногда решения могут приниматься и вопреки экономической теории. Обсуждению вопроса, почему так происходит, была посвящена первая встреча Клуба экономической политики НИУ ВШЭ, открывшегося 30 сентября, на которой выступил руководитель Института стран с переходной экономикой Банка Финляндии (BOFIT) Иикка Корхонен. «Эконс» приводит выдержки из его лекции:
– В экономической теории уже более ста лет живет идея о доброжелательном социальном планировщике ( benevolent social planner), цель которого – максимизация общего благосостояния. Этот образ до сих пор используется в рассуждениях об экономической политике и о том, от чего зависит благосостояние общества: в упрощенных экономических моделях социальный планировщик пытается максимизировать общее благосостояние с учетом ряда имеющихся ограничений. Довольно часто случается так, что политика, максимизирующая благосостояние в абстрактной модели, на деле не реализуется – примеры тому встречаются в области внешней торговли, НИОКР, производственных и потребительских субсидий и т.д.
Конечно, всегда можно объяснить происходящее «чистой диктатурой»: диктатор не заботится о других людях, его интересует лишь максимизация собственного благосостояния и т.д. Однако даже в демократиях, где политика должна отражать – и отражает – нужды людей, нередко происходит то же самое: правительства следуют политике, которая не увеличивает или даже снижает общее благосостояние.
Это может объясняться недостаточным пониманием того, как работает экономика, или различиями в восприятии эффективности тех или иных мер, например того, каким образом монетарная политика влияет на инфляционные ожидания. Или могут возникать системные различия между тем, как представляют себе экономику (и экономическую науку) профессиональные экономисты и люди, осуществляющие реальную политику. Существует множество различных причин, приводящих к отклонению от лучшего выбора (first-best) в политике. Но можно выделить две основные – возможности для рентоориентированного поведения и институциональную инерцию.
Если в обществе имеется группа, выигрывающая от текущей политики (или от отсутствия каких-то решений), и эта политика позволяет данной группе получать экономическую ренту, превышающую ту, которую она бы получала при конкурентном равновесии, то у этой группы возникает стимул для того, чтобы лоббировать и поддерживать продолжение текущей политики. Например, в случае с либерализацией торговли выгоды от нее получают индивидуальные домохозяйства, однако они зачастую не воспринимают эти выгоды как значительные и не имеют стимулов и ресурсов лоббировать эту политику. В то же время те, кто получает ренту при относительно высоких торговых барьерах, могут захотеть воспрепятствовать их снижению, будут готовы потратить на это ресурсы и сочтут такие траты полезными. В идеальном мире те, кто выиграл от реформ, компенсируют потери тем, кто проиграл, – тем самым выгода для всего общества возрастает. На деле же это зачастую не работает: или невозможно перераспределить налоги, или определить, кто на самом деле проиграл, – все это затрудняет проведение реформ.
При любых политических режимах, для всех правительств проведение каких-либо изменений требует усилий и ресурсов. Чтобы реально увеличить общее благосостояние за счет реформ, нужно, чтобы люди так или иначе выиграли от изменений, а те, от кого успех этих изменений зависит, захотели бы их реализовать. В большинстве стран для политиков время очень ценно, поэтому в первую очередь они будут думать о том, как потратить его, чтобы повысить свои шансы на переизбрание, и иногда отказываясь из-за этого от проведения реформ в течение многих лет. В результате не самая лучшая политика продолжается «по инерции».
Многолетний крен
– Для иллюстрации своих тезисов приведу два примера, показывающих, что может произойти, если политика длительное время отклоняется от лучшего выбора.
В США еще в 1920 г. Конгресс принял закон о торговом флоте (Merchant Marine Act of 1920). Раздел 27, известный как «закон Джонса» ( Jones Act – по имени его инициатора, сенатора Уэсли Джонса), требовал, чтобы транспортировка товаров между портами США велась на судах, которые построены в США, ходят под флагом США, принадлежат и обслуживаются гражданами США. Идея, которой руководствовались законодатели после Первой мировой войны, заключалась в том, что у США достаточно возможностей для строительства собственных судов, чтобы не зависеть от кого-либо в случае военного конфликта. Национальная безопасность вообще очень часто используется как аргумент для реализации неоптимальной политики. Во многом американская экономическая политика достаточно либеральна, однако «закон Джонса» действует до сих пор, и Всемирный экономический форум назвал его самым жестким ограничением в мире среди законов о каботаже (хотя в ренкинге ОЭСР соответствующие ограничения Китая и Индонезии считаются еще более жесткими).
«Закон Джонса» можно расценивать как защиту американских верфей, как очевидную субсидию для американских предприятий. Однако при ближайшем рассмотрении выясняется, что США, например, довольно давно не строят собственные ледоколы и сейчас у страны в эксплуатации всего лишь два таких судна, несмотря на многолетние жалобы службы береговой охраны и военно-морского флота. За последние 20 лет ни одного нового ледокола в США не было построено, и я не уверен, что американские верфи располагают технологиями для их постройки. В то же время «закон Джонса» привел к очень высоким ценам на внутренние перевозки по водному пути. Его действие распространяется также на Пуэрто-Рико, Гуам, Аляску и Гавайи, и, например, когда Пуэрто-Рико страдает от ураганов, пуэрториканцам оказывается дешевле ввозить необходимое из других стран, нежели из портов США. В холодные зимы северо-востоку США дешевле транспортировать газ из Латинской Америки или России, чем из американских портов в Мексиканском заливе. Трудно сказать, каким образом это улучшает национальную безопасность США.
Дороговизна внутренних водных перевозок ведет к низкому спросу на них: в США только 2% грузоперевозок осуществляется водным путем, в то время как в ЕС – 40%. Низкий спрос на перевозки по воде, в свою очередь, ведет к низкому спросу на судостроение: у США сейчас всего семь крупных верфей, из которых четыре производят только военные корабли.
С точки зрения рынка труда «закон Джонса» выгоден всего лишь примерно 107000 человек, занятых на американских верфях (прежде всего в Вирджинии), что составляет менее 0,1% от совокупной рабочей силы. Несмотря на многолетнюю критику экономистов и предложения отменить этот закон, конгрессменам из Вирджинии пока удается блокировать все попытки отмены. Не могу сказать, предвидел ли сенатор Джонс такое развитие событий, но его закон действует уже более ста лет.
Второй пример – совершенно другая страна, Иран, богатый ископаемым топливом, где почти 40 лет использование энергоносителей (природного газа, бензина, электричества) субсидируется. По потреблению бензина в расчете на автомобиль Иран занимает второе место в мире после США, но в США люди водят большие машины, тогда как в Иране – экономичные маленькие автомобили. В Иране распространена контрабанда топлива – если вы можете купить бензин по невысокой цене из-за субсидии, то можете продать его по рыночной цене в соседней стране, например в Афганистане, и получить прибыль. В результате вместо борьбы с бедностью топливные субсидии подталкивают людей совершать правонарушения.
Гораздо эффективнее таких субсидий в борьбе с бедностью помогли бы целевые трансферты, кроме того, в этом случае было бы меньше загрязнений окружающей среды и контрабанды. Конечно, политики в Иране это хорошо понимали, и в 2010 г. они начали реформу, попытавшись исправить сложившуюся ситуацию, – на тот момент совокупный объем топливных и продуктовых субсидий оценивался примерно в $100 млрд, или около четверти ВВП Ирана. Сокращение субсидий дало ожидаемый эффект, предсказываемый теорией: цены выросли, потребление сократилось. Отрицательным последствием реформы стало то, что сэкономленные в госсекторе средства не направлялись полностью на увеличение социальных расходов – в том числе потому, что у чиновников не было достоверных данных о доходах населения, они не понимали, кто беден, а кто нет. Это повлекло за собой протесты населения, и в результате в 2012 г. реформы были приостановлены. Произошло то, что называется «шаг вперед, два назад». В последующие годы в реформу вносились изменения, но в сокращении объема субсидий на топливо правительство далеко не продвинулось – это было связано с ростом цен на топливо, а также с тем, что социальные расходы не увеличились. В итоге в 2016 г. реформа была официально остановлена. Сейчас объем субсидий гораздо меньше, чем был в начале реформы, но все равно довольно высокий (в 2019 г. – 15% ВВП), и это один из показателей неэффективности иранской экономики. Конечно, на нее давят санкции, но и внутренняя неэффективность играет роль.
Приведенные примеры – типичные иллюстрации неоптимальной политики. Реформы реализовать сложно, и иногда политическая реальность такова, что времени дождаться положительных результатов изменений у политиков не хватает. Неоптимальная политика может сохраняться десятилетиями, даже если экономике приходится «терпеть» ее негативные последствия.
