За отложенное повышение пенсионного возраста Россия заплатила сокращением расходов на развитие и ростом нагрузки на труд. Следующий вопрос – как оценить будущий выигрыш бюджета от реформы и как наиболее эффективно его использовать.
4 сентября 2019   |   Евсей Гурвич

Более двух десятилетий экономисты столь же упорно, сколь и безрезультатно, обсуждали повышение пенсионного возраста в России. В прошлом году мы стали свидетелями обратной ситуации: решение об ускоренном повышении пенсионного возраста до 65 лет для мужчин и до 60 лет для женщин было принято быстро и практически без экспертного обсуждения. Попытаемся хотя бы вдогонку осмыслить прошедший этап пенсионной реформы.

Пенсионная трилемма

Прежде всего, определим реальное поле возможностей, из которого правительству предстояло выбрать пенсионную стратегию на новый президентский срок – ее оценка имеет смысл только по сравнению с альтернативами.

Главной угрозой устойчивости пенсионных систем в XXI столетии служит старение населения, т.е. изменение соотношения между численностью населения в пенсионном и работоспособном возрасте («демографической нагрузки»). Нетрудно видеть, что три ключевых показателя: а) коэффициент замещения (отношение средней пенсии к средней зарплате), б) расходы бюджетной системы на пенсионное обеспечение в процентах ВВП, в) соотношение числа пенсионеров и наемных работников – связаны между собой тождеством. Рост демографической нагрузки неизбежно ведет к увеличению показателя «в» и тем самым делает невозможным сохранение status quo.

По аналогии со знаменитой трилеммой Манделла – Флеминга, постулирующей несовместимость трех элементов монетарной политики – свободного движения капитала, фиксированного обменного курса и самостоятельного управления процентными ставками, – можно сформулировать «пенсионную трилемму». Она состоит в том, что в условиях старения населения невозможно одновременно поддерживать стабильные уровни коэффициента замещения, пенсионных расходов и пенсионного возраста. Повышение демографической нагрузки создает необходимость адаптировать пенсионную систему к возникающим дисбалансам с помощью одного из трех способов: увеличения пенсионных расходов; снижения коэффициента замещения, повышения эффективного возраста оформления пенсии (за счет изменения стандартного возраста и/или ограничения возможностей досрочного оформления пенсии).

Выбор может, в частности, опираться на многочисленные результаты моделирования альтернативных способов адаптации к старению населения. Выводы из этих работ на удивление единодушны и сводятся к нескольким простым пунктам:

  • Увеличение доли пожилого населения серьезно замедляет рост экономики (прежде всего за счет сокращения численности рабочей силы);

  • Повышение пенсионного возраста частично компенсирует негативный эффект старения населения;

  • Повышение пенсионного возраста является лучшим из возможных вариантов адаптации к старению с точки зрения темпов роста ВВП и общественного благосостояния;

  • При достаточно естественных предположениях оптимальный пенсионный возраст меняется пропорционально ожидаемой продолжительности жизни.

Интересное дополнение к этой картине дает работа Дэвида Блума с соавторами. Они обращают внимание на то, что параллельно с увеличением продолжительности жизни происходит рост душевого дохода населения и поэтому выбор между досугом и потреблением смещается в сторону досуга, что снижает оптимальный пенсионный возраст и коэффициент замещения в рамках жизненного цикла. В результате наложения этих двух процессов оптимальный возраст перехода от трудового периода к пенсионному растет несколько медленнее, чем продолжительность жизни.

Если посмотреть, как фактически проводится в мире адаптация к старению населения (см., например, доклад МВФ, отчет Еврокомиссии), можно заключить, что в последнее время она сочетает несколько каналов – прежде всего повышение пенсионного возраста и снижение коэффициента замещения. При этом страны, где пенсионные расходы превышают пороговый уровень (для ЕС это примерно 11% ВВП), переходят к политике их сокращения. Судя по всему, существует естественный предел бремени финансирования пенсионных расходов, по достижении которого возникает необходимость перейти на более экономный режим.

Цена отложенной реформы

Россия также использовала все механизмы адаптации, но не параллельно, а по очереди.

С 2002 до 2007 г. сбалансированность полностью обеспечивалась за счет снижения коэффициента замещения. Несмотря на то, что реальные размеры пенсии в эти годы динамично росли, правительство, видимо, решило, что дальнейшее увеличение разрыва между доходами пенсионеров и работников неприемлемо с социальной и политической точек зрения, и провело резкий разворот к другой пенсионной политике. Коэффициент замещения был повышен с 23% до 34% и поддерживался на этом уровне вплоть до 2017 г.

Такая политика требовала увеличения пенсионных расходов (график 1). За десять лет (2017 г. по сравнению с 2007 г.) расходы бюджетной системы на пенсионное обеспечение выросли в 1,5 раза как в процентах ВВП (с 5,9% до 8,7%), так и по удельному весу в государственных расходах (с 17% до 25% суммарных расходов бюджетной системы). Вопреки распространенному мнению, правительство не экономило на пенсиях – наоборот, они были главным приоритетом, вытеснявшим почти все остальные расходы. В частности, это коснулось образования (где расходы государства сократились на 0,5% ВВП) и здравоохранения и спорта (на 0,8% ВВП).

В целом анализ показывает, что увеличение пенсионных расходов (почти на 3% ВВП) на 2/3 финансировалось за счет сокращения других – в основном «производительных», т.е. работающих на развитие, – расходов, а на 1/3 – повышением эффективной ставки пенсионных взносов (в условиях, когда бремя налогов на труд несут работники, это означает перераспределение от работников в пользу пенсионеров).

Вряд ли это можно считать объективно оправданным: во-первых, повышение пенсионных взносов снижает предложение дефицитного на нынешнем этапе труда; во-вторых, пенсионные расходы в нашей стране сравнительно велики (вдвое выше, чем в странах нашей категории, и даже выше, чем в среднем по ОЭСР), тогда как по многим важным направлениям (скажем, здравоохранению) уровень бюджетных расходов в России, напротив, намного ниже международных стандартов. Сегодня недофинансирование здравоохранения становится все более очевидным.

Таким образом, два первых варианта адаптации к старению в разные периоды были практически опробованы в России и полностью исчерпали свой потенциал. Следовательно, решение о повышении пенсионного возраста стратегически было как неизбежным (фактически не имеющим реальной альтернативы), так и лучшим из возможных с точки зрения долгосрочных перспектив экономики и уровня благосостояния граждан.

График 1. Расходы российской бюджетной системы на пенсии

В % ВВП (левая ось)

В % от общих бюджетных расходов

12

30

10

25

8

20

6

15

4

10

2

5

0

0

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Источник: расчеты автора по данным Федерального казначейства

В % ВВП (левая ось)

В % от общих бюджетных расходов

12

30

10

25

8

20

6

15

4

10

2

5

0

0

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Источник: расчеты автора по данным Федерального казначейства

В % ВВП (левая ось)

В % от общих бюджетных расходов

12

30

10

25

8

20

6

15

4

10

2

5

0

0

2007

2009

2011

2013

2015

2017

Источник: расчеты автора

по данным Федерального

казначейства

Кто выиграет

Как определить выигрыш бюджета от повышения пенсионного возраста? Оценим для этого расходы на пенсии при неизменном и при новом пенсионном возрасте, считая, что в обоих случаях правительство продолжает поддерживать коэффициент замещения на уровне 34% (график 2). Бюджетный эффект повышения пенсионного возраста можно определять двумя способами:

  1. Как разность между расчетными пенсионными расходами при прежнем и новом пенсионных возрастах.

  2. Как разность между расчетными будущими пенсионными расходами и фактическими расходами перед началом реформы.

Первый показатель носит отчасти виртуальный характер, поскольку он показывает экономию бюджетных средств по сравнению с продолжением прежнего тренда наращивания пенсионных расходов. Второй дает оценку средств, которые действительно могут быть использованы (в предположении, что доходы бюджетной системы будут неизменными).

График 2. Расчетный объем пенсионных расходов (% ВВП)

При изменении пенсионного возраста

При сохранении пенсионного возраста

12

11

10

9

8

7

6

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

Источник: расчеты автора

При изменении

пенсионного возраста

При сохранении

пенсионного возраста

12

11

10

9

8

7

6

2019

2021

2023

2025

2027

2029

2031

2033

2035

Источник: расчеты автора

При изменении

пенсионного возраста

При сохранении

пенсионного возраста

12

11

10

9

8

7

6

2019

2023

2027

2031

2035

Источник: расчеты автора

График 2 показывает, что эффект повышения пенсионного возраста в первом его определении достигает 3% ВВП к 2033 г. и затем продолжает медленно увеличиваться. Таким образом, повышение пенсионного возраста позволит обеспечить такой же уровень пенсий при существенно (на 3% ВВП) меньших расходах бюджетной системы. Основным результатом при этом становится предотвращение их дальнейшего наращивания.

Эффект реформы во втором определении существенно меньше: снижение расходов на пенсии по сравнению с 2017 г. достигает максимума (1,3% ВВП) в 2028 г., после чего этот эффект постепенно сокращается.

Наиболее целесообразным представляется использование полученной экономии для улучшения состояния здоровья и повышения продолжительности здоровой жизни граждан. Наш анализ показывает, что новый пенсионный возраст занижен для женщин и завышен для мужчин (демографическим характеристикам объективно соответствовали бы параметры: 62 года для женщин и 63 для мужчин). Необходима активная программа защиты здоровья мужчин, в том числе за счет максимального распространения стандартов здорового образа жизни, для того чтобы подтянуть продолжительность здоровой жизни к пенсионному возрасту, раз уж последний не был приведен в соответствие с демографическими характеристиками.

Полный текст статьи публикуется в журнале «Вопросы экономики» №9, 2019.