Практика мирового лоббизма

«Если вы устраиваете пикник, приползают муравьи, а если распределяете деньги налогоплательщиков – приходят лоббисты», – писал в мае прошлого года исполнительный вице-президент американского Института Катона Дэвид Боуз, комментируя первые сообщения о резком росте лоббистских практик в разгар пандемии. К апрелю 2020 г., когда США подготовили первый и беспрецедентный по объему антикризисный пакет стимулов, квартальные расходы компаний страны на лоббирование также приблизились к рекордному уровню в более чем $900 млн, а по итогам всего года составили почти $3,5 млрд. Примерно столько же расходуется на лоббизм в Европе: по оценкам The Economist, общий бюджет порядка 25000 всех лиц и организаций, занимающихся лоббистской деятельностью в Евросоюзе, превышает 3 млрд евро ($3,6 млрд) в год, при этом около 7500 лоббистов аккредитовано непосредственно в Европарламенте.

Распределение антикризисной помощи прибавило лоббистам работы во всем мире, и уже с первых месяцев пандемии их влияние на политику существенно усилилось, проанализировала ОЭСР в докладе «Лоббирование в XXI веке».

Лобби и информационный шум

Лоббизм иногда относят к «темным искусствам». Однако само по себе лоббирование, или продвижение определенных интересов, – легитимный акт политического участия, предоставляющий разным заинтересованным сторонам доступ к разработке и реализации государственной политики, а самим политикам – возможность узнать о вариантах и компромиссах воплощения принимаемых мер, пишут эксперты ОЭСР. Такой инклюзивный процесс, учитывающий множество интересов, способствует более информированному и в итоге оптимальному принятию решений.

Традиционно лоббизм определяется как коммуникация с должностным лицом, направленная на то, чтобы оказать влияние на принятие того или иного закона, политического, регуляторного или административного решения. Лоббирование не следует путать с коррупцией – оно исключает незаконные и нелегитимные действия, в первую очередь взятки. Кроме того, если действия лоббистов, как правило, направлены на изменение существующей или разрабатываемой политики, то коррупция направлена на то, чтобы воспользоваться текущим порядком с выгодой для себя.

Коррупция больше характерна для развивающихся экономик, а с ростом доходов страны в ней, как правило, растут масштабы лоббизма – отличия в форме воздействия на решения политиков во многом объясняются качеством политических институтов в стране. Преимущества лоббизма не только в том, что это более цивилизованная форма продвижения интересов, но и в его эффективности: у фирм, которые действуют в составе лоббистских групп, вероятность добиться желаемых изменений выше, чем у тех, что действуют в одиночку. При этом от коррупции в большинстве случаев выигрывает одна фирма, а от успешного продвижения позиции общие преимущества распространяются на широкий круг заинтересованных.

По сути, лоббировать свои интересы имеет право каждый гражданин и каждое объединение, что должно обеспечить возможность контролировать власть большинства, добиваться от избранных политиков защиты интересов групп, которые за них голосовали, и предлагать те или иные решения, рассуждают эксперты ОЭСР. Продвижение любых идей, включая самые прогрессивные, требует усилий, и если лоббистская деятельность прозрачна, а люди, ее осуществляющие, отстаивают во властных структурах весь спектр общественных интересов, то тем самым лоббисты помогают государству принимать наиболее взвешенные решения, от которых выигрывает все общество.

Однако для выигрыша всего общества лоббирование должно быть открытой и прозрачной деятельностью. В ином случае возникают риски монополизации влияния, предвзятости в оценке информации, подтасовки фактов, манипулирования общественным мнением, перечисляет ОЭСР.

В XXI веке традиционного определения лоббизма уже может быть недостаточно, считают авторы: механизмы и каналы воздействия на принятие решений стали намного более разнообразными. Общество перегружено информацией, часто противоречивой, и миллионы людей, нередко плохо информированных, пытаются влиять на общественное мнение и правительства с помощью социальных сетей, отмечают они.

Это усложнило условия для всей государственной политики в целом, приведя к поляризации обществ, снижению доверия к институтам и в ряде случаев к росту популизма. В эпоху увеличения доступности информации и соцсетей должностные лица находятся под постоянным и пристальным общественным вниманием, однако при этом непрерывный «информационный шум» создает для них репутационные риски быть неправильно понятыми. Таким образом этот новый информационный контекст часто может ограничивать сферу действий правительства и выбор мер политики, считают авторы доклада. К тому же нередко к лоббистской деятельности привлекаются, помимо юридических компаний и пиар-агентств, научные и аналитические центры, однако они не всегда раскрывают, например, источники финансирования своих исследований, отмечают авторы (см. врез), – это подрывает доверие как к научной экспертизе в целом, так и внутри самого общества и к его институтам.

Практика регулирования

США были первой в мире страной, закрепившей регулирование лоббизма на уровне федерального закона еще в 1946 г.: как частные лоббисты, так и организации, занимающиеся лоббированием, обязаны проходить специальную регистрацию и ежеквартально отчитываться о договорах с каждым клиентом, а также о полученных гонорарах. Раскрывать информацию о контактах с лоббистами или собственных лоббистских практиках и их целях обязаны также сами компании и чиновники, а несоблюдение этих правил чревато штрафами или уголовной ответственностью.

После кризиса 2008–2009 гг., когда доверие к властям и политическим институтам в мире резко снизилось, а опросы ОЭСР показывали, что ключевой причиной этого была непрозрачность принятия решений, ОЭСР разработала для стран, входящих в организацию, принципы, которых следует придерживаться, чтобы избежать негативных последствий применения лоббистских практик ( Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying). Суть рекомендаций заключалась в том, чтобы правила взаимодействия властей с лоббистами были закреплены на законодательном уровне; лица и компании, занимающиеся лоббистской деятельностью, вносились в специальные реестры и отчитывались о своих контактах с чиновниками; а чиновники, в свою очередь, раскрывали информацию о встречах и сути переговоров с лоббистами. Кроме того, ОЭСР настаивала на создании механизмов, обеспечивающих равный доступ всех заинтересованных сторон к участию в подготовке политических решений и прозрачности их принятия.

С тех пор лоббистские практики стали намного прозрачнее: если в 2010 г. они подпадали под регулирование лишь в 8 странах ОЭСР, то в 2020 г. лоббистская деятельность в той или иной степени регулировалась уже в 23 странах из 41 (среди 38 стран–членов ОЭСР и трех стран–партнеров).

В Европе лоббистская деятельность сегодня не подпадает ни под какую форму регулирования только в 7 из 27 стран ЕС: в Эстонии, Греции, Венгрии, Люксембурге, на Мальте, в Португалии и Словакии. В десяти странах ЕС принято не законодательное регулирование лоббистов, а саморегулирование: например, в Швеции все компании, занимающиеся данной деятельностью, состоят в Ассоциации консультантов по связям с общественностью (PRECIS), выпускающей рекомендации, обязательные для всех ее членов. При этом Еврокомиссия в обязательном порядке публикует данные обо всех встречах своих чиновников с лоббистами.

В России лоббистская деятельность законом не регулируется, хотя к настоящему времени было разработано несколько таких законопроектов. По оценкам международной организации «Трансперенси Интернешнл – Россия» (внесена Минюстом в реестр иностранных агентов), две трети сенаторов продвигают интересы тех или иных групп.

Информация о том, кто ведет лоббистскую деятельность и в каких направлениях, по-прежнему ограниченна в большинстве стран, фиксирует ОЭСР: чиновников не обязывают раскрывать информацию о контактах с негосударственными организациями, благотворительными фондами и исследовательскими центрами, которые часто выступают в роли лоббистов; у самих таких организаций также нет подобных обязательств. Имеющиеся нормы, регулирующие деятельность лоббистов в странах ОЭСР, также неоднородны:

• Раскрытие взаимодействия с лоббистами представителями всех ветвей власти – исполнительной, судебной и законодательной – обязательно только в пяти странах – Австрии, Германии, Словении, Перу и Литве, в то время как, например, в США прозрачны лишь связи лоббистов с судебной властью, еще в шести – Великобритании, Австралии, Венгрии, Исландии, Латвии, Румынии – только с исполнительной. Чиновники 16 стран, включая скандинавские, а также Швейцарию и Японию, не обязаны раскрывать такую информацию.
• Ответственность за несоблюдение норм в области контроля за лоббистской деятельностью также существенно отличается. В шести странах ОЭСР – Канаде, Франции, Ирландии, Перу, Великобритании и США – такое нарушение может быть квалифицировано как уголовное преступление; в остальных странах, где есть такие нормы, в случаях их нарушений действуют административные санкции и штрафы.
• Доступ к участию в общественно значимых решениях в странах ОЭСР тоже неодинаков. Только 9 стран ОЭСР открыто информируют общественность обо всех публичных консультациях перед принятием новых или изменением действующих законов за полгода до начала подготовки законопроектов, тогда как в подавляющем большинстве стран такие консультации проводятся на поздней стадии их подготовки, что снижает возможность участия всех заинтересованных сторон в принятии решений.

Лобби и пандемия

Мир не идеален: если возможности групп, представляющих разные интересы, влиять на политические решения неравны, а механизм принятия этих решений непрозрачен, лоббизм дает преимущества отдельным игрокам в ущерб остальным.

Именно так получилось на этот раз, признают эксперты ОЭСР, изучившие данные о лоббистских практиках за 2020 г. «Предварительный анализ говорит о том, что в ряде случаев при распределении пакетов стимулов преимущества могли получить представители бизнеса, имеющего давние связи с кредиторами и обладающие возможностью преодолеть институциональные и административные ограничения. В то же время заинтересованным сторонам с более скромными ресурсами было сложно с ними конкурировать», – пишут авторы доклада. Помимо того, локдауны ограничили участие многих групп в дискуссиях о принятии важных решений, и доступ к представителям власти, от которых зависели эти решения, был только у тех, кто имел с ними близкие контакты, добавляют авторы.

В 2020 г. расходы на лоббирование увеличили большинство крупных технологических компаний, которые сегодня считаются одними из главных бенефициаров пандемии, а, например, в Канаде, одной из самых открытых стран ОЭСР с точки зрения прозрачности лоббистских практик, число отчетов о контактах между чиновниками и лоббистами, представляющими интересы сферы здравоохранения, взлетело в марте 2020 г. почти на 230%.

На заседаниях Еврокомиссии, чья повестка была связана с коронакризисом (и которые на время перешли в онлайн), в первые месяцы 2020 г. представительство компаний и торговых объединений было на 10 п.п. выше, чем на других заседаниях, подсчитала профессор Университета Копенгагена Aнне Расмуссен: в разгар пандемии лоббисты, продвигающие интересы компаний, настаивали не только на получении своими протеже антикризисной помощи, но и на ослаблении регулирования, введенного до пандемии, мотивируя это сложностями ведения бизнеса в условиях кризиса.

Кризис, во время которого власти распределяли крупнейшие в истории пакеты господдержки, показал, что лоббизм по-прежнему играет ключевую роль в политике, а риски чрезмерного влияния отдельных групп на важнейшие решения, принимаемые правительствами, никуда не ушли, фиксируют эксперты ОЭСР: «COVID-19 выявил, насколько сложно в кризис находить быстрые решения и соблюдать инклюзивный подход при их принятии, и показал слабые места в управлении рисками при лоббировании».

Неравный доступ к разработке антикризисных программ создает риск, что они окажутся неэффективными, а пакеты помощи – несбалансированными, и все это, в свою очередь, будет сдерживать посткризисное восстановление экономик. Эмпирические данные, включая кризис 2008–2009 гг., показывают, что решения, принимаемые в пользу избранных групп, приводят к множеству негативных последствий для общества, включая нерациональное распределение ресурсов, рост доходного неравенства, замедление экономического роста и снижение доверия к властям, отмечают авторы доклада. Опыт предыдущих кризисов показывает, что компании, которым удавалось получить поддержку при помощи политических связей, были менее эффективны.

Влияние правил

Во время кризиса в странах, где лоббистская деятельность и процесс принятия политических решений более прозрачны, конфликты между частными и общественными интересами случались реже. При этом некоторым странам экстренная ситуация даже помогла стать «прозрачнее»: например, правительство Шотландии во время пандемии каждые три недели обновляло информацию обо всех планируемых антикризисных решениях и публиковало контакты официальных лиц, курирующих подготовку того или иного проекта.

В Канаде, имеющей одно из самых жестких в ОЭСР законодательств в отношении лоббистских практик, обязанность лоббистов ежемесячно отчитываться о контактах с представителями законодательной и исполнительной власти позволила отслеживать планы принятия антикризисных решений всем заинтересованным сторонам. В дополнение к этому с мая 2020 г. власти страны стали публиковать отдельные данные о контактах чиновников с лоббистами при обсуждении всех вопросов, связанных с пандемией.

Власти Чили, также достаточно «прозрачной» страны в отношении лоббистских практик (о контактах с лоббистами отчитываются представители и исполнительной, и законодательной власти, а о контактах с чиновниками – все организации, кроме благотворительных), создали специальную онлайн-платформу, позволяющую отслеживать все публичные слушания и состав участников всех встреч с представителями власти с подробными сведениями об интересах, которые они представляют. Кроме того, ресурс содержит информацию о путешествиях официальных лиц и преподнесенных им подарках, причем для наглядности все эти данные сопровождаются инфографикой.

В Латвии парламентарии успели в 2020 г. подготовить национальный законопроект о транспарентности лоббирования, который, как ожидается, будет принят в 2021 г.

Перед обществом, помимо преодоления последствий текущего кризиса, стоит множество других глобальных вызовов, и принимаемые в ответ на них решения будут влиять на всех, отмечают эксперты ОЭСР: пандемия показала, что качество регулирования лоббизма напрямую влияет на качество принимаемых в итоге государственных решений.