Региональное неравенство в России

Одна из ключевых задач в экономической географии – исследование регионального неравенства, которое может быть не менее масштабным, чем различия между странами, и особенно заметно в государствах с обширной и неоднородной территорией, к каким относится и Россия. Как устроено региональное неравенство в России, возможно ли его уменьшить, и если да, то каким образом?

Факторы неравенства и двухтактный двигатель

Региональное неравенство есть всегда – по-другому не бывает. Почему так происходит, объясняет «новая экономическая география», которую описали в своей книге The Spatial Economy («Пространственная экономика») лауреат Нобелевской премии по экономике Пол Кругман и другие выдающиеся ученые – Масахиса Фудзита и Энтони Венейблс. Они утверждают следующее: территориальное развитие всегда неравномерно и всегда основано на конкурентных преимуществах.

Выделяются два типа конкурентных преимуществ. Первый тип конкурентных преимуществ, существующих вне зависимости от деятельности людей, – это факторы «первой природы»: обеспеченность природными ресурсами, которые востребованы рынком (минеральными, земельными и др.), а также географическое положение относительно других крупных центров, относительно торговых путей, снижающее транспортные издержки и облегчающее передачу инноваций. Факторы «второй природы» есть следствие развития общества и политики государства. К ним относятся:

• агломерационные эффекты (разнообразия и масштаба; эффект экономии на масштабе более понятен, но в России часто недооценивается, что крупный город – место более разнообразное по видам бизнеса и трудовых ресурсов, что также дает экономический эффект);
• человеческий капитал (образование, здоровье, трудовые мотивации, мобильность и адаптивность населения – словом, «как учили, как лечили, как воспитывали – то и получили»);
• институты, представляющие собой «правила игры», по Дугласу Норту (то, как устроена система не только управления, но и отношений в обществе).

Чем больше развитие того или иного региона основано на факторах «второй природы», тем больше у него шансов двигаться в сторону модернизации. Если регион больше опирается на факторы «первой природы» – это неплохо, это тоже помогает развитию, но гораздо слабее способствует модернизации.

После попыток стимулировать развитие отстающих периферий, создавая в них «полюса роста», экономическая география пришла к пониманию того, что пространство развивается иначе. Большую роль в понимании закономерностей развития пространства сыграла центро-периферийная теория (теория поляризованного развития), разработанная Джоном Фридманом. В пространстве всегда есть центры, которые стягивают ресурсы периферии, и с помощью этих ресурсов – человеческих, финансовых и т.д. – они получают возможность или создавать, или адаптировать инновации. В нормальной системе эти новации потом распространяются на полупериферию, то есть на территории, близкие к центру, а затем и на периферию. То есть работает своего рода двухтактный двигатель: центр поднялся – и подтянул за собой периферию.

При изменениях экономических, политических и других условий некоторые полупериферии сами могли становиться новыми центрами, но периферии центрами не становились никогда. Это невозможно, потому что так устроено пространственное развитие.

Центро-периферийная модель, базовая для России, объясняет очень многие барьеры в развитии. Процесс стягивания ресурсов в центр проходит хорошо, но последующая диффузия инноваций на периферию идет очень медленно, по многим причинам, от инфраструктурных до институциональных. В России очень мало крупных городов, поэтому центро-периферийное неравенство очень большое, как между столицей и регионами, так и внутри регионов – между региональным центром и периферией оно выражено еще более ярко.

Середина без преимуществ

Две теоретические концепции – факторов «первой» и «второй природы», а также центро-периферийная теория – помогают понять, как устроено территориальное неравенство в России.

За 20 лет – с 1999 по 2019 г. – значительных изменений в региональном неравенстве, измеряемом как уровень валового регионального продукта (ВРП) на душу населения, в России не произошло. «Тройка» лидеров по душевому ВРП – это Москва; Тюменская область с автономными округами – главный нефтегазодобывающий регион; и Сахалин (благодаря реализации двух больших проектов в режиме соглашений о разделе продукции в развитие добычи нефти и газа на Сахалине инвестировали глобальные нефтедобывающие компании).

К относительно развитым регионам относится дюжина с небольшим субъектов РФ, у которых имеется особое конкурентное преимущество – востребованные мировым рынком ресурсы (нефть, газ) или продукты первичной переработки (металлургия, нефтехимия, удобрения). Благодаря своим преимуществам эти регионы более успешно вписываются в глобальную экономику и имеют более высокий показатель душевого ВРП. Аутсайдерская группа – также дюжина с небольшим регионов, это слаборазвитые республики плюс отдельные депрессивные регионы.

Проблема России – в обширной середине: практически две трети субъектов РФ не имеют явных конкурентных преимуществ и остаются «середняками». Региональное неравенство, сложившееся к концу 1990-х гг., очень устойчиво и меняется слабо.

В регионах – лидерах по душевому ВРП живут 12% населения, еще 23% россиян живут в относительно развитых регионах – в совокупности это треть населения. Кто бы ни управлял этими регионами, имеющиеся у них конкурентные преимущества будут содействовать их развитию.

Более половины населения – 52% – живет в «срединных» регионах, где нет явных конкурентных преимуществ, где надо улучшать институты, чтобы содействовать развитию. Но до тех пор, пока институциональная среда в России такая, какая есть, там рывка не будет.

Наконец, примерно каждый восьмой россиянин живет в регионе-аутсайдере. Что делать с ними? Поддержка слаборазвитых регионов необходима, как бы ни относились к этому тезису. Вопрос состоит в том, как поддерживать и как контролировать расходование средств, чтобы оно шло на воспроизводство человеческого капитала, а не на обогащение элиты.

Что есть и чего нет в России

Экономическое неравенство трансформируется под воздействием рыночных факторов. Первый фактор – это агломерационный эффект: крупнейшие города в целом развиваются быстрее, получая преимущества от эффекта масштаба и разнообразия. Второй фактор – обеспеченность ресурсами – тоже дает шанс на развитие, если эти ресурсы востребованы рынком. Третий фактор – географическое положение – либо помогает развиваться, либо мешает, если имеются территориальные барьеры. Например, жизнь вблизи крупнейших агломераций складывается лучше, способствует развитию и расположение на главных торговых путях. В этом плане Россия ничем не отличается от остального мира, где точно так же действуют те же самые факторы развития – фактор агломераций, фактор обеспеченности ресурсами, фактор географического положения (например, близости к торговым, финансовым и тому подобным центрам).

Не менее важны факторы человеческого капитала, который в России все еще значительный и концентрируется в крупных городах, а также институтов – то есть «правил игры», по которым живет страна. Именно институциональная среда влияет на то, чего в России нет, и многое объясняет в ее политэкономической системе.

Во всем мире страны, прилегающие к более развитым соседям, используют это соседство эффективно. Так, более бедная Мексика в 1960-е гг. устроила на границе с США так называемые макиладорас – районы, куда активно инвестировали американцы благодаря более дешевой рабочей силе, более слабым экологическим ограничениям и т.д. Произведенную там продукцию потом вывозили в США и благодаря более низким издержкам получали более высокую прибыль. Аналогично с 1990-х гг. страны Центрально-Восточной Европы, особенно западные регионы Польши, Венгрии, Чехии, получали инвестиции от развитых стран Европы. В России же такого практически нет – нечто похожее пытались сделать в Калининградской области, но не сложилось, потому что Россия со своими более развитыми соседями прежде всего отстраивает границу и безопасность, а вовсе не сотрудничество. Поэтому позитивный эффект приграничного положения не действует ни в Карелии, ни в Мурманской, ни в Ленинградской областях.

Кроме того, Россия – страна, где «есть Москва и вся остальная Россия». В Московской агломерации экономика сверхконцентрированна – есть данные, что по объему ВРП Московская агломерация входит в топ-5 крупнейших агломераций мира. Столица по многим показателям значительно обгоняет регионы: доля Москвы в суммарном ВРП регионов составляет 20%, в инвестициях – более 18%, в доходах населения – 17%, в банковских вкладах – более трети. На столичный бюджет приходится почти 20% всех доходов и расходов бюджетов регионов и 27% расходов на национальную экономику.

Однако агломерационный эффект обеспечивает от силы половину успеха, а вторую половину дают институциональные преимущества: в столице концентрируется власть, штаб-квартиры крупного бизнеса, и все это генерирует дополнительные возможности для развития и сильный отрыв доходов столичного населения и столичного бюджета. До тех пор, пока Россия – страна крупных компаний, базирующихся в основном в Москве, и пока в стране слабо развит средний и малый бизнес, Москва будет получать «сверхприбыль». Так складывается институциональный дизайн: в супервертикальной стране с доминированием крупного бизнеса Москва получает очень много преимуществ, и исправить это можно только девертикализацией и сдвигом структуры экономики в сторону среднего и малого бизнеса, а не путем раскулачивания – «забрать у Москвы и отдать регионам».

Россия и соседи

Чтобы понимать, как меняется неравенство, следует учитывать объективные и институциональные факторы. Первое правило: в периоды экономического роста чаще происходит рост неравенства – если этому не препятствует активная перераспределительная политика государства. Второе правило: в периоды кризиса чаще происходит выравнивание, потому что сильные регионы страдают в кризис сильнее, а слабым почти нечего терять. Третье правило: очень важна политика государства: стимулирует ли она развитие, то есть не сдерживает ли сильных, не отбирает ли у них по максимуму, или все-таки настроена на выравнивание. Наконец, крайне важен еще один институциональный момент – каков политический режим и есть ли рента. В авторитарных, сверхцентрализованных режимах гораздо проще выравнивать, если есть сырьевая рента для перераспределения. Другое дело – кому, на что и с какой целью она будет перераспределяться.

Региональное экономическое неравенство в России в середине 2000-х гг., когда в стране резко выросла нефтяная рента и возможности перераспределения, стало сокращаться, однако с 2014 г. вновь стало постепенно возрастать: трансферты регионам не увеличивались, а если им не добавлять денег, расходы бюджетов не растут, труднее повышать зарплаты бюджетникам, социальные пособия.

Если сравнивать изменения в межрегиональном неравенстве в России, Украине и Казахстане, видны разные тренды: после распада СССР неравенство росло во всех трех странах, примерно с середины 2000-х гг. в Казахстане и России начинается конвергенция, сближение регионов (в России – более выраженно, чем в Казахстане), а в Украине его не было. Почему так произошло? Ответ простой: Россия перераспределяла нефтяную ренту больше и активнее, Казахстан долго строил Астану, оказывая меньшую поддержку другим регионам, а в Украине ренты для перераспределения просто не было.

Неравенство по инвестициям и в Казахстане, и в России несколько смягчилось, в Украине оно нарастало (инвестиции получали регионы, где имелись конкурентные преимущества). В России смягчения происходили либо в годы кризисного спада, либо в периоды реализации особых геополитических проектов – саммита АТЭС во Владивостоке 2012 г., сочинской Олимпиады 2014 г. Однако устойчивого смягчения неравенства не произошло, и когда начался кризис 2015 г., неравенство стало нарастать.

Что касается неравенства по доходам населения, Россия добилась заметного снижения межрегиональной дифференциации, но начиная с кризиса 2014–2015 гг. неравенство опять стало расти на фоне общего снижения доходов населения. Одна из причин – федеральный бюджет несколько лет почти не увеличивал трансферты субъектам, а они идут в том числе на зарплаты бюджетникам и на пособия. В менее развитых регионах это помогало «подтягивать» доходы населения. В Казахстане уровень неравенства выше, и с 2010-х он также перестал снижаться. В Украине неравенство по доходам стабильно нарастало – в более развитых регионах и особенно в Киеве доходы населения росли быстрее.

Что нужно для смягчения неравенства

Сократить межрегиональное неравенство даже в такой дифференцированной стране, как Россия, возможно. Первое, что для этого нужно, – это рост благосостояния. Только когда страна достигает уровня душевого ВВП примерно $10000–15000 (в России, по оценкам МВФ, он превысил $11000), у нее появляется ресурс, который может быть перераспределен. Второе – социальная политика, направленная на снижение дифференциации по доходам и уровня бедности за счет таргетированной поддержки малоимущих семей. Это политика затратная по администрированию, и, чтобы она была эффективной, нужны базы данных о финансовом положении домохозяйств. Россия сейчас пошла по этому пути и обсуждает создание «социального казначейства», которое позволит максимально адресно и оперативно предоставлять социальную помощь. Таргетированная помощь бедным домохозяйствам впоследствии снижает и региональное неравенство в уровне жизни, поскольку доля бедных выше в слаборазвитых регионах.

У каждой власти всегда есть дилемма, называемая equity-efficiency, дилемма «равенство – эффективность»: один путь – когда развиваются сильные регионы и тащат за собой остальных, тем самым общая эффективность растет; второй путь – забирать ресурсы у сильных и перераспределять в пользу менее развитых, в результате страна в целом развивается не так быстро, но риски социального неравенства снижаются.

С точки зрения экономической теории отнимать у сильных – не надо, потому что неравенство есть объективное следствие конкурентных преимуществ, и если отнимать у сильных, у них теряются стимулы развития. Однако с точки зрения социального неравенства нет возможности воспроизводить человеческий капитал там, где остро не хватает денег, поэтому социальное неравенство нужно смягчать. Найти точку оптимума в этой дилемме, причем разную в разные периоды, – это искусство.

Основной инструмент выравнивания в России – трансферты менее развитым регионам, слабее развита таргетированная помощь бедным домохозяйствам, чтобы повысить их ресурсы. Однако в России есть еще один фактор – геополитический: приоритетные российские регионы по бюджетным трансфертам – это Крым и Севастополь (2% населения страны и 6–7% всех бюджетных трансфертов), Дальний Восток (6% населения и 15–16% трансфертов), Северный Кавказ (5% населения и 10% трансфертов).

Российские приоритеты – не про бедность и не про развитие, они про геополитику. Дальний Восток надо удержать, Крым и Севастополь должны стать витриной развитой России, а Северный Кавказ, прежде всего Чечня, получает особую бюджетную поддержку, чтобы все было спокойно. Оказывается, что лучше всех в России живут два типа регионов – те, у кого нельзя отнять в силу имеющихся у них конкурентных преимуществ (Сахалин, Тюменская область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский округа, Москва, в меньшей степени – Санкт-Петербург), и те, кого особо любят в силу геополитического фактора.

Если отказаться от геополитических приоритетов и во главу угла поставить рыночные, то неравенство регионов будет расти – это будет плата за догоняющий рост, ведь любое стимулирование развития приводит к росту регионального неравенства. Это немалые риски. Выравнивающая социальная политика и поддержка бедных домохозяйств – это правильно и разумно, но попробуйте объяснить российскому населению, что в первую очередь поддержка будет предоставляться Тыве, Дагестану, Чечне, Ингушетии (там в легальном поле почти нет налоговой базы и невозможно реально оценить доходы населения, а формально они очень низкие). Главный вывод: простого и хорошего решения, увы, нет, снижение регионального неравенства требует сложных решений.