Сближение снижением: шесть парадоксов российских регионов
Пандемия усилила экономическое отставание более слабых регионов от более развитых во многих странах мира, однако Россия выглядит исключением: межрегиональное неравенство не усилилось, а сократилось. Но произошло это за счет того, что кризис сильнее ударил по наиболее благополучным. Москва, Петербург, нефтедобывающие регионы испытали двойной шок – от пандемии и от снижения цен на нефть, это и привело к сближению богатых регионов с бедными, пишут в исследовании о региональных дисбалансах и фискальном федерализме в России постоянный представитель МВФ в России Аннет Киобе и экономисты МВФ Оксана Дынникова и Слави Славов.
Доходы бюджетов более богатых российских регионов в среднем снизились в 2020 г. на 24% в годовом выражении, в то время как доходы бюджетов более бедных регионов сократились на 18%. Эту динамику повторили и доходы населения – реальные доходы первого квинтиля в доходном распределении (20% домохозяйств с наименьшим располагаемым доходом) снизились меньше, чем реальные доходы пятого (20% самых богатых домохозяйств), отмечают исследователи, объясняя это тем, что более бедные домохозяйства получили от государства больший объем поддержки.
Межрегиональное неравенство в России снизилось и по итогам последних почти двух десятилетий в целом, с 2003 г., подсчитали авторы: так, соотношение реального ВВП на душу населения между регионами в 90-м процентиле доходного распределения (то есть теми, кто богаче, чем 90% других регионов) и регионами в 10-м процентиле (то есть теми, кто беднее, чем 90% остальных регионов) сократилось с порядка 1,6 до чуть более 1,4. Это также произошло не за счет того, что бедные догоняли богатых, а наоборот: предыдущие рецессии – глобальный финансовый кризис 2008–2009 гг. и введение двусторонних санкций Россией и западными странами в 2014–2015 гг. – точно так же сопровождались падением цен на нефть, став двойным шоком, несоразмерно сильнее затронувшим наиболее благополучные регионы.
Несмотря на сближение уровня доходов, межрегиональное неравенство в России остается выше, чем в развитых странах и в подавляющем большинстве развивающихся экономик: так, в России разница между реальным ВРП на душу населения в самых богатых и самых бедных регионах втрое выше, чем в Португалии или Финляндии, и в полтора раза выше, чем в Турции или ЮАР. Уровень межрегионального неравенства в России выше и в сравнении со странами бывшего соцлагеря – например, Венгрией и Польшей, где региональные различия (западные регионы обеих стран интегрированы в производственные цепочки Германии) отмечались как угроза социальной сплоченности, и в сравнении с крупными развивающимися экономиками с высоким уровнем межрегионального неравенства – Индией, Китаем, Мексикой, Бразилией.
Нестандартный эффект кризиса в регионах Российской Федерации, а также целый ряд других парадоксов экономики российских субъектов, обнаруженных в ходе исследования, авторы объясняют структурными особенностями российской экономики и спецификой российского бюджетного федерализма. Исследователи выявили несколько таких особенностей.
Доминирующий фактор неравенства доходов домохозяйств в России – неравенство внутри регионов, а не между ними. Вклад межрегионального неравенства в общее неравенство доходов населения в России составляет лишь 10%, посчитали авторы (для сравнения: в Австрии менее 1%, в Италии – 15%). Причем внутрирегиональное неравенство доходов населения максимально в наиболее благополучных регионах.
Более высокая доля государства в экономике региона связана с более высокой устойчивостью доходов его бюджета в кризис. Возможная причина этого – более стабильная занятость и, как следствие, доходная база: 85% всех поступлений от налога на доходы физических лиц получают бюджеты регионов, остальное – местные бюджеты городских поселений и муниципальных районов (введенный в 2020 г. НДФЛ на процентный доход с депозитов и рублевых облигаций российских компаний, а также часть поступлений от повышенного подоходного налога для доходов свыше 5 млн руб. в год будет направляться в федеральный бюджет). Доля госсектора в ВРП бедных регионов в 1,5–1,7 раза больше, чем в экономике регионов с высокими доходами. Это стало одной из причин региональной конвергенции, то есть более сильного падения доходов в кризис в наиболее обеспеченных регионах.
Парадоксальным образом в России меньше всего от коронакризиса пострадали бюджеты регионов, в которых больше всего пострадавших от локдауна предприятий. Если в большинстве стран мира кризис сильнее всего сказался на бюджетах регионов с более высокой долей бизнеса, который вынужден был приостановить работу во время локдаунов, – предприятий транспорта, торговли, гостиниц и общественного питания, сфер недвижимости, развлечений, персональных услуг, – то в российских регионах все оказалось иначе: там, где таких бизнесов больше, доходы бюджетов сократились меньше. В удивившую экономистов МВФ группу малоуязвимых вошли Брянская, Воронежская, Курская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Ростовская и Пензенская области, а также Алтайский край, Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Крым и Севастополь, которые исследователи относят к регионам с низкими доходами и быстрым ростом экономики.
Причиной такого парадокса не может служить высокая доля госсектора: в другой группе регионов – с низкими доходами и низкими темпами роста экономик – она относительно выше. Причиной не может быть и разная политика властей в отношении локдауна: в стране с конца марта 2020 г. действовал 6-недельный национальный карантин, под который попали все субъекты Российской Федерации, в то время как прокси для расчета потерь региональных бюджетов служили именно данные о снижении фискальных доходов за апрель – май 2020 г., когда действовал локдаун. Разгадка может заключаться в разнице в условиях ведения бизнеса, предполагают авторы: в группе регионов, чьи доходы во время кризиса упали меньше всего, уровень экономических и криминальных рисков – самый низкий в стране, обнаружили исследователи, сопоставив данные Росстата о динамике ВРП с данными рейтингового агентства RAEX, ежегодно составляющего рейтинг инвестиционной привлекательности регионов России.
Региональные доходы зависимы от поступлений прямых налогов – на доходы физлиц и на прибыль организаций, – а они процикличны. Бюджеты российских субнациональных правительств получают 92% от всех сборов подоходного налога и налога на прибыль, подсчитали исследователи. Среди девяти стран, придерживающихся бюджетного федерализма, с которыми МВФ сравнивает Россию (Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Германия, Канада, ОАЭ, США и Швейцария), медианный уровень этого показателя – 29%. Больший, чем в России, объем таких налогов остается только в региональных бюджетах в Объединенных Арабских Эмиратах.
Зависимость российских регионов от прямых налогов – на них в среднем пришлось 58% всех доходов региональных бюджетов в 2015–2019 гг. – имеет целый ряд негативных эффектов, предупреждают исследователи. Во-первых, поступления прямых налогов процикличны. Так, при росте реального ВРП на душу населения на 1% налог на прибыль, собираемый в регионе, в пересчете на душу населения в среднем увеличивается на 3%, подсчитал МВФ. Но при рецессии поступления прямых налогов снижаются – это стало еще одним фактором в сокращении межрегионального неравенства «за счет обеднения богатых» в коронакризис, поскольку больше всего поступлений недополучили наиболее благополучные Москва, Петербург и нефтедобывающие регионы. Во-вторых, несмотря на кризисную конвергенцию, большая доля прямых налогов в доходах бюджетов в действительности усиливает неравенство: наиболее богатые регионы аккумулируют при помощи таких сборов в 2–3 раза больший объем средств, чем остальные.
Трансферты регионам из федерального бюджета тоже процикличны, как и поступления от прямых налогов: оба ключевых источника региональных доходов сокращаются в кризис. Трансферты российским регионам из федерального бюджета (дотации, субсидии, субвенции и другие формы поддержки, например финансирование отдельных инфраструктурных проектов) во многом сглаживают межрегиональные диспропорции, отмечают авторы исследования. Доля трансфертов в бюджетах российских регионов весьма ощутима и для некоторых субъектов составляет до 70%. Сам объем трансфертов также существенен: например, в 2019 г. их общий объем составил 4,1% ВВП, что эквивалентно 55% всех нефтегазовых доходов страны. Однако когда экономика России входит в рецессию, региональные бюджеты постигает двойной удар: снижаются не только их собственные доходы, но и федеральные трансферты.
Фискальная система России очень сильно централизована и характеризуется относительно низкими уровнями автономии и ответственности субнациональных органов власти, а также относительно строгими фискальными правилами и рамками, пишут авторы. При этом субнациональные правительства имеют меньшую автономию в части доходов, чем в части расходов. Их возможности устанавливать налоговые ставки или определять налоговую базу ограниченны, так же как и возможности заимствований. Поэтому, попадая под двойной удар сокращения налоговых поступлений и федеральных трансфертов, регионы вынуждены сокращать бюджетные расходы, в которых более свободны, – и обычно это расходы на социальную сферу и формирование человеческого капитала. Так, в ответ на снижение федеральных трансфертов на 22% в 2013–2016 гг. регионы были вынуждены существенно урезать финансирование образовательной сферы, здравоохранения и снизить социальные выплаты, приводят пример исследователи.
Трансферты из федерального бюджета не помогают регионам расти: получающие больше всего трансфертов имеют наиболее низкие темпы роста ВРП. Пандемия показала, что чрезмерная зависимость региональных бюджетов от прямых налогов превращается в главный источник бюджетных рисков, предупреждают авторы. Например, в апреле – мае 2020 г. сборы регионами налога на прибыль упали сразу на 34%. С одной стороны, если бы регионы оставляли у себя меньше таких налогов, перечисляя больше этих поступлений в федеральный бюджет и сильнее полагаясь, например, на менее процикличный имущественный налог, то часть поступившего в федеральный бюджет налога на прибыль можно было бы распределить в пользу более нуждающихся регионов, рассуждают авторы. Но признают, что такие решения неоднозначны и требуют большой осторожности: исследования показывают, что трансферты федерального правительства могут быть эффективны только в том случае, если не дестимулируют региональные власти вести собственную разумную бюджетную политику, а данные по России свидетельствуют о том, что регионы, получавшие больше трансфертов, имели более низкие темпы экономического роста.
С учетом этого, возможно, более разумным шагом могло бы стать более равномерное во времени (не зависящее от бизнес-цикла) распределение трансфертов и большая децентрализация решений региональных властей, касающихся сбора налогов, заключают авторы исследования. «Такая децентрализация оживила бы инициативы, направленные на увеличение налоговой базы, и заставила бы регионы эффективнее использовать полученные за счет этого ресурсы», – полагают экономисты.
