Всемирная торговая организация переживает вызванный коронакризисом рост протекционизма, кризис доверия к ее работе и управленческий кризис. Для сохранения роли глобального торгового арбитра ей потребуется готовность к реформам, которую она пока не проявляла.
6 ноября 2020   |   Михаил Тищенко, Ольга Кувшинова Эконс

На фоне коронавирусного кризиса мировая торговля в 2020 г., по оценкам Всемирной торговой организации (ВТО), опубликованным в начале октября, сократится на 9,2%. Хотя это намного менее пессимистичный прогноз, чем в апреле, когда ВТО не исключала падения вплоть до 32%, любой прогноз сейчас – на фоне второй волны распространения вируса и введения новых ограничительных мер – отличается беспрецедентно высоким уровнем неопределенности. Один из значимых факторов риска – дальнейшее сползание в протекционизм, цитирует ВТО в пресс-релизе заместителя генерального директора организации И Сяочжуня, но именно ВТО, настаивает он, остается лучшей площадкой для разрешения противоречий.

Экономические кризисы провоцируют подъем протекционизма, но и сама ВТО уже не первый год переживает кризис и не может полноценно противостоять возвращению торговых барьеров.

Мир и война

Подписанное в 1947 г. международное Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), которое спустя полвека легло в основу ВТО, было призвано снизить торговые барьеры на основе единых правил и стать защитой от бесконтрольного протекционизма, вызванного Великой депрессией и в 1929 – начале 1930-х гг. приведшего к коллапсу мировой торговли: за пять лет она упала на две трети.

Толчком к стремительному взлету протекционизма тогда стало принятие в США закона о повышении тарифов более чем на 20000 товаров. Это решение спровоцировало ответную аналогичную реакцию других стран и привело к распространению политики, которую Джоан Робинсон, экономист Кембриджа и ученица Джона Мейнарда Кейнса, назвала политикой «разори соседа» (beggar-thy-neighbour) – попытками решить собственные проблемы за счет других стран с помощью таких методов, как повышение торговых барьеров или девальвация, чтобы сделать импорт дороже, а экспорт – дешевле, тем самым поддержав национальное производство и рабочие места.

При этом даже сам Кейнс, один из ведущих интеллектуалов того времени и один из основателей макроэкономики, считал такую политику оправданной, пересмотрев свое мнение о свободе торговли. В 1919 г. он восхищался довоенным расцветом мировой торговли (с начала века до Первой мировой войны ее объемы удвоились): «Житель Лондона мог заказывать по телефону, потягивая утренний чай в постели, различные товары со всего мира <…> и ожидать, что их быстро привезут прямо к его двери». В 1933 г. он назвал свободу торговли «устаревшими ценностями XIX века»: «Более значительная, чем в 1914 г., национальная самодостаточность и экономическая изоляция между странами могут служить делу мира, а не наоборот. <…> Идеи, знания, наука, гостеприимство, путешествия – вот вещи, которые по своей природе должны быть интернациональными. Но товары пусть будут местными». Однако к желаемому результату это не привело. Поскольку импорт одних стран – это экспорт других, резкий рост протекционизма в мире привел лишь к усилению разраставшегося экономического кризиса. А также не способствовал поддержанию мира, как надеялся Кейнс.

Поэтому у создания ГАТТ были и политические мотивы. В системе правил и разрешения торговых споров, созданной в 1947 г., видели средство для поддержания политической стабильности. Возрождение мировой торговли – одно из необходимых условий для поддержания мира, отмечал один из активных сторонников соглашения, тогдашний государственный секретарь США Корделл Халл, считавший торговые барьеры и недобросовестную экономическую конкуренцию синонимами войны: «Без процветающей торговли между странами любая основа для прочного мира становится ненадежной и в конце концов разрушается».

За полвека существования ГАТТ средние уровни таможенных пошлин в мире снизились в 4–8 раз. С 1995 г., когда на базе соглашения была создана ВТО, средние уровни тарифов, по данным самой организации, сократились с 10,5% до 6,4%. Объем мировой торговли за 25 лет существования ВТО вырос в 2,7 раза – быстрее, чем глобальный ВВП, который за этот же период увеличился вдвое.

Неустойчивое перемирие

Но у либерализации торговли оказались и побочные эффекты – в первую очередь риски для национальных производителей и рынков труда. Первые годы существования ВТО были отмечены массовыми протестами против глобализации – в том числе многотысячными выступлениями в США. Однако среди экономистов глобализация и свобода торговли пользовались устойчивой поддержкой и даже превращались в своего рода догматы, отмечал Дэвид Аутор, профессор экономики MIT: торговля воспринималась как однозначное благо для всех, и именно с таких позиций экономисты давали рекомендации властям.

Некоторые исследователи, включая нобелевского лауреата Пола Кругмана, позднее признали, что уделяли недостаточно внимания издержкам глобализации – прежде всего для рынка труда, и ее влиянию на неравенство. «Мы не игнорировали опасений, связанных с глобализацией, и пытались оценить, как изменения в торговле влияют на растущее неравенство в доходах [в США], – писал он год назад в статье «В чем экономисты ошиблись с глобализацией». – Но эффект оказался небольшим, и академический интерес к этой теме снизился». Однако модели, которыми тогда пользовались экономисты, уделяли мало внимания конкретным отраслям и тому, что происходило на локальном уровне, объяснял Кругман, хотя именно это позволило бы лучше оценить эффект глобализации в краткосрочной перспективе: «То, что этого не было сделано, – наша ошибка».

Одно из таких исследований опубликовали уже в начале 2010-х гг. Аутор и его коллеги – Кругман позднее назвал его «новым и важным взглядом» на глобализацию. Авторы, оценивая локальный эффект роста китайского импорта в США с 1990 по 2007 г., пришли к выводу, что он проявлялся не только в снижении занятости в промышленном секторе, но и в сокращении зарплат в других областях, что, в свою очередь, способствовало снижению средних доходов и повышению государственных социальных расходов. По их оценкам, «китайским фактором» можно объяснить около четверти общего сокращения занятости в обрабатывающей промышленности США за этот период.

Социальное недовольство в развитых странах, связанное с потерей рабочих мест и ростом неравенства, обострившимися из-за последствий глобального финансового кризиса, обеспечило спрос на протекционистскую политику – как в США, так и в других странах.

Проблема издержек свободной торговли традиционно обострялась во время кризисов. В 2008–2009 гг. многие страны, стремясь сдержать безработицу, не только поддерживали своих производителей напрямую, но и принимали другие защитные меры – повышали таможенные пошлины, ужесточали стандарты и вводили лицензии для некоторых категорий импорта (например, стали), делали обязательным использование местной продукции для государственных проектов (как, например, в США, где установили принцип «покупай американское»). Выросло и число антидемпинговых мер, многие из которых были направлены против китайских товаров. Однако в целом, отмечалось позднее в отчете Конференции ООН по торговле и развитию, большинство антикризисных мер не нарушили правил ВТО – организация, по мнению авторов, сыграла сдерживающую роль.

Глобальный финансовый кризис создал условия для перемирия в том, что касалось взаимных претензий в рамках ВТО, отмечал в марте 2009 г. профессор Лондонской школы экономики Джулиус Сен: страны, занимавшиеся спасением собственных экономик, воздерживались от формальных жалоб в адрес соседей, даже если для этого и были основания. Это было действенной практикой, говорил Сен, но могло заложить бомбу замедленного действия: появились риски дальнейшего усиления протекционизма, а двусторонние торговые соглашения невыгодны слабым экономикам, интересы которых лучше защищает глобальная система правил. «Постепенное разрушение принципов глобальной торговли – возможная цена подобного выхода из кризиса», – предупреждал тогда Сен.

Согласно прошлогоднему отчету Global Trade Alert, за последние несколько лет в мире стали более активно вводиться ограничения и протекционистские меры в сфере торговли, инвестиций, передачи данных и трудовой миграции. Антиглобалистская и националистическая риторика, усилившаяся во многих странах, постепенно трансформировалась в конкретные действия, констатируют авторы.

Война с ВТО

Развязавшаяся в 2018 г. торговая война между США и Китаем стоила мировой экономике потери четверти темпов роста, через год поставив ее на грань рецессии. Торговый конфликт двух крупнейших экономик мира наглядно показал, что механизмы ВТО оказались неэффективными в подобном противостоянии, поставив вопрос о дальнейшем существовании организации. «Мы не в лучшей форме, – признавал Марк Ванхойкелен, представитель Евросоюза в ВТО, в разгар торговой войны США и Китая. – Постепенная маргинализация этой структуры – вполне реальный риск».

Заключенная в 2019 г. сделка между США и Китаем показала, что даже в случае достижения перемирия страны легко могут пренебречь правилами ВТО, отмечали эксперты Bruegel Ури Дадуш и Марта Домингес-Хименес: так, готовность Китая ввозить больше американских товаров нарушает принцип режима наибольшего благоприятствования, который страны ВТО должны предоставлять всем своим партнерам. В то же время Китай при заключении перемирия не пошел на главные для США условия, касавшиеся вовсе не пошлин, а изменения внутренней политики для уравнивания условий для американских и китайских компаний (например, требования включали отмену обязательной передачи технологий для работающих в Китае компаний, улучшение доступа сельскохозяйственного экспорта США в Китай, устранения некоторых нетарифных барьеров). На ограничении государственных субсидий Китая частным компаниям настаивали также Евросоюз и Япония.

Вопрос о том, насколько тарифы эффективны для изменения поведения Китая, может стать основой для отрезвляющих дискуссий о природе проблемы и соответствующих способах ее решения: по сути, проблема в том, как создать равные условия для стран с системными различиями, чтобы они могли участвовать в мировой торговле на принципах справедливости, рассуждали в статье эксперты Атлантического совета и Всемирного экономического форума.

Перемирие двух держав не коснулось «войны» США с самой ВТО, которую Трамп обвинял в несправедливом отношении к Америке. Американская сторона фактически лишила ВТО статуса глобального торгового арбитра, блокировав работу апелляционной палаты органа ВТО по разрешению споров отказом утверждать новых кандидатов: это означает, что ВТО просто не имеет полномочий выполнять свои функции по соблюдению собственных договоров.

Когда ВТО создавалась в 1995 г., целью была как раз обязательная система урегулирования споров, призванная заменить ГАТТ, которое было легко обойти, и США были главным сторонником создания такого апелляционного органа.

Позиция администрации США под руководством Дональда Трампа, пригрозившего выйти из ВТО, если она не изменится, – далеко не единственная причина кризиса в ВТО. Жалобы США на ВТО по поводу интерпретации правил начались более 10 лет назад, напоминает Дженнифер Хиллман из Центра геоэкономических исследований Гринберга. У других стран тоже накопились претензии к глобальному торговому арбитру.

Так, организацию обвиняют в том, что она выражает интересы транснациональных корпораций из крупных богатых стран, притом что большинство ее членов являются странами Азии, Африки, Латинской Америки: развивающиеся страны жалуются, что система несправедлива по отношению к ним (например, что модель разрешения споров благоприятствует только ведущим экономикам). Развитые страны, в свою очередь, сетуют, что ВТО благоволит Китаю и что развивающиеся страны получают неоправданные преимущества по доступу на чужие рынки и по защите собственных, причем такой возможностью пользуются и крупнейшие экономики – например, Индия и тот же Китай. Предметом споров остаются субсидии, которые, по оценкам Global Trade Alert, распространяются более чем на 60% глобального экспорта; вопросы интеллектуальной собственности.

В этом году ВТО внезапно осталась без официального лидера – возглавлявший ее Роберту Азеведу покинул свой пост досрочно: по словам близких к нему источников, цитирует Nikkei Asia, на его решение повлиял коронавирусный кризис, который обострил имевшиеся проблемы. Комментируя ситуацию незадолго до своей отставки, Азеведу признал риски роста протекционизма, заявив, что это может привести к «новым потрясениям». Дополнительную роль сыграли и ограничения на экспорт (например, продовольствия и медикаментов), которые, по данным организации, поспешно ввели десятки государств, опасаясь дефицита или перебоев в поставках. Только медицинские маски, по информации на апрель 2020 г., стали объектом ограничений или запрета на вывоз более чем в 70 странах.

Договориться о назначении временного руководителя представители организации не смогли, а выборы нового главы также оказались под вопросом: за несколько дней до президентских выборов в США администрация Трампа отвергла кандидатку от Нигерии, на стороне которой выступили Евросоюз и ряд других стран (предполагается, что ее также может одобрить Китай, хотя официально это неизвестно), и поддержала ее соперницу из Южной Кореи. Для организации, где решения принято принимать консенсусом, это значит, что выборы могут быть сорваны. Они намечены на 9 ноября, однако в ВТО не исключили, что процедуру придется отложить и выборы нового руководителя могут затянуться на несколько месяцев даже при победе в президентской гонке в США Джо Байдена.

Эффективность ВТО при новом руководителе будет во многом зависеть от признания имеющихся проблем и отказа от неэффективных формул, считает Бернис Ли, глава Центра устойчивой ресурсной экономики Chatham House: «Похоже, членам ВТО снова пора возвращаться к чертежной доске». Немаловажно и признание того, что, хотя в целом торговля идет на благо всем странам, преимущества распределяются неравномерно, и злоупотребления общей системой, скорее всего, неизбежны, считает она: влияние ВТО при этом ограниченно, но она способна задавать систему координат в ситуации, когда торговля начинает использоваться в качестве оружия.

Традиционный принцип ВТО «все или ничего», при котором все члены ВТО должны согласовывать все вопросы, превратился в смирительную рубашку, говорила в 2019 г. Пинелопи Голдберг, в то время главный экономист Всемирного банка. По иронии судьбы сам успех ВТО – почти общеглобальное членство – стал самой главной ее проблемой, поскольку из-за большого числа стран-участниц достичь компромисса все сложнее: так, в 1960-х раунд многосторонних переговоров в рамках ГАТТ длился четыре года, а начавшийся в 2001 г. Дохийский раунд так и не завершился и фактически мертв.

Признание этой проблемы уже привело к поддержке более гибких подходов – таких как торговые соглашения с ограниченным кругом участников (плюрилатеральные). В многосторонних (мультилатеральных) сделках должны участвовать все члены ВТО, и организация по-прежнему предпочитает их, но соглашения с ограниченным кругом могли бы стать достойной альтернативой, предлагая странам принимать новые правила, если они того пожелают, или присоединяться к ним позднее: это, с одной стороны, позволяет преодолеть связанную с многосторонними переговорами инерцию, с другой – не подрывает принципы мультилатерализма, рассуждает Голдберг.

Нет никаких сомнений в том, что предсказуемая и основанная на правилах торговля внесла огромный вклад в рост благосостояния во многих частях мира: несмотря на то что не все страны выиграли одинаково, торговля всегда была важным фактором экономического роста, уверена Голдберг. Преимущества свободной торговли выходят далеко за рамки низких барьеров и тарифов, отмечает она. Торговая интеграция приводит к притоку инвестиций и созданию рабочих мест, а барьеры – наоборот, показал анализ МВФ 180 экономик за последние шесть десятилетий.