Пинелопи Голдберг: Протекционизм вредит тем, кого должен защищать

Экономисты не слишком часто оказываются на острие борьбы за свободу слова – вернее, за свободу научных исследований. Пинелопи (Пенни) Куяну-Голдберг выпала такая доля во Всемирном банке. Она выиграла борьбу, но ценой потери должности главного экономиста Всемирного банка – и, хлопнув дверью, вернулась к профессорской работе в Йеле. Во Всемирный банк, одну из самых влиятельных международных организаций, Голдберг приглашали, разумеется, не за свободолюбивый нрав. Ее исследования всегда касались острых вопросов экономической политики.

Почему в развивающихся странах проблемы с лекарствами

В начале 2000-х Голдберг совместно с экономистами из Всемирного банка и MIT исследовала выгоды и издержки патентной системы на фармацевтическом рынке. Она задалась вопросом, стоит ли бедным странам присоединяться к международным патентным соглашениям, ратификация которых ведет к значительному росту стоимости лекарств. Развитые страны и их фармацевтические компании настаивают на присоединении развивающихся стран к системе охраны патентных прав: это дает им средства на новые фармацевтические исследования.

Голдберг посчитала, что присоединение Индии, которая до 1995 г. вообще не признавала лекарственные патенты, к патентному соглашению (TRIPS, одно из основополагающих соглашений ВТО) и удаление с рынка дешевых дженериков только в сегменте антибактериальных средств привело бы к падению продаж наполовину – на тот момент это был второй по размеру сегмент фармацевтического рынка страны, потери составили бы около $300 млн. Местные производители потеряли бы $50 млн, а наибольшая часть падения продаж пришлась бы на снижение потребительского спроса. А вот прибыли, которые получили бы благодаря этому местные производители патентованных лекарств, были бы немногим менее $20 млн. Все это означает, пишет Голдберг, что за действиями развивающихся стран, которые не хотели присоединяться к патентному соглашению, была вполне определенная логика.

Цены на лекарства на развивающихся рынках намного ниже, чем на развитых, показывает Голдберг в другой работе. У фармацевтических гигантов нет возможности продавать там лекарства по ценам, по которым они продают их в развитых странах. Поэтому фармкомпании могут либо вообще не приходить на развивающиеся рынки, либо продавать там лекарства по низким ценам. Как следствие, держатели патентов, опасаясь за свои прибыли, выходят на развивающиеся рынки с большой задержкой. Иначе им придется продавать там лекарства по цене намного ниже, чем на развитых рынках, и эта низкая цена станет референтной для всего мира. В результате многие новые продукты на развивающиеся рынки выводят не глобальные мейджоры, а местные компании, а многие патентованные лекарства и вовсе недоступны населению развивающихся стран.

За протекционизм платят потребители

В последние десятилетия анализ торговой политики был сконцентрирован на «цене торговли», измеряемой в величине импортных пошлин и затратах на транспортировку. К середине 2010-х гг. импортные пошлины практически во всех странах снизились, зато выросли нетарифные барьеры, пишут Голдберг и Нина Павчник (Дартмутский колледж) в статье для изданного в 2016 г. сборника Handbook of Commercial Policy. Например, в случае торговли автомобилями такими барьерами могут быть различные технические спецификации авто, национальные правила регистрации и т.д.

Когда внешняя торговля уже либерализована (по сравнению с тем, что было 40–50 лет назад), торговая политика, казалось бы, перестает быть значимой. Но это иллюзия, настаивают Голдберг и Павчник: нетарифные торговые ограничения крайне важны, просто мы плохо умеем их измерять. И даже если их удается измерить, эту информацию крайне трудно агрегировать с уровня отдельной компании или товара на уровень отрасли, региона, страны.

В последние годы вектор политики, направленный к свободной торговле, сменился беспрецедентным со времен Второй мировой войны ростом протекционизма. В 2018 г. президент США Дональд Трамп повысил с 2,6% до 16,6% пошлины на товары, составляющие 12,7% американского товарного импорта. В ответ торговые партнеры (Китай, Евросоюз, Канада, Мексика, Турция, Россия) повысили с 7,3% до 20,4% пошлины на 8,2% американского экспорта. В результате американский экспорт этих товаров сократился на 10%, а импорт Соединенными Штатами товаров, которых коснулось повышение пошлин, – почти на треть.

Повышение импортных пошлин было полностью переложено в конечные цены, поэтому наибольший вред торговая война принесла американским потребителям.

Их потери, по расчетам Голдберг и соавторов, достигли $51 млрд, или 0,27% ВВП. Американцы в убытке даже с учетом того, что повышение импортных пошлин привело к росту доходов бюджета за счет повышенных пошлин и росту продаж местных производителей, конкурировавших с китайским импортом, – чистые потери все равно составляют $7 млрд. Среди районов, выигравших от удаления с рынка китайских конкурентов, больше всего было тех, где на выборах 2016 г. республиканцы и демократы имели примерно равные результаты. Но даже такие районы приобрели от этой защиты меньше, чем потеряли из-за вызванного повышением пошлин роста цен. А вот от ответных мер сильнее пострадали аграрные районы, в которых большинство поддерживает Трампа, поскольку торговые партнеры США сильнее всего повышали пошлины на американскую сельхозпродукцию.

В январе 2020 г. авторы опубликовали обновление к своей работе, включив в расчет последующие шаги участников торговой войны. В 2018–2019 гг. США повысили с 3,7% до 25,8% пошлины на товары, охватывающие 17,6% своего импорта. Ответные меры привели к повышению с 7,7% до 20,8% пошлин на товары, составляющие 8,7% американского экспорта. Потери американских потребителей выросли до $114 млрд (0,6% ВВП). Частично они перекрываются ростом государственных доходов от пошлин ($65 млрд) и выгодой американских производителей ($25 млрд), но итоговые потери потребителей составили $24 млрд, увеличившись в 3,5 раза по сравнению с первым раундом торговой войны.

Выгоды от либерализации торговли

В 2011 г. Голдберг вместе с экономистом ФРБ Нью-Йорка Ребеккой Хеллерстейн опубликовала любопытную работу, показывающую, почему международные компании лишь в незначительной мере меняют цены своих товаров вслед за изменением курсов валют. Этот вопрос они исследовали на примере продажи в Чикаго глобальных марок пива типа Heineken, Corona и др. Оказалось, что основная причина в том, что деление товаров на торгуемые и неторгуемые не отражает экономику глобальных компаний.

Даже у торгуемых товаров высоки неторгуемые издержки. То есть производитель пива, экспортируемого из Европы в США, тратит в США много средств на логистику, дистрибуцию и т.д., и эти местные затраты на 60% объясняют разницу между динамикой цены пива и валютного курса. На 30% эта разница объясняется издержками компаний, связанными с изменением цены, и опасениями, что конкуренты свои цены менять вслед за ними не будут.

На снижение цен промежуточных товаров в результате снижения импортных пошлин компании тоже почти не реагируют, предпочитая в этой ситуации увеличивать прибыль. Хотя производители меняют отпускные цены достаточно часто. В случае индийской торговой либерализации отпускные цены упали примерно на 10%, тогда как закупочные снизились намного больше, ведь пошлины были сокращены примерно в 8 раз. Получается, что либерализация условий торговли приносит больше выгоды производителям (за счет отмены квот и снижения пошлин), чем потребителям, – по крайней мере в первое время после снижения тарифов.

Торговля и неравенство

Глобализация ведет к росту общего благосостояния, но при этом появляются победители и проигравшие. А поскольку механизмы компенсации потерь проигравшим хорошо работают только в теории, нужно изучать связи между интенсификацией торговли и неравенством, пишет Голдберг во введении к книге Trade and Inequality («Торговля и неравенство»).

Голдберг исследовала, как либерализация торговли, потоков капитала и валютных курсов в 1980–1990-х гг. привела к росту неравенства в развивающихся странах. Основной механизм связан с оплатой труда. Увеличивается премия за квалификацию – прибавка к зарплате, которую получает высококвалифицированный персонал. В результате возрастает поляризация зарплат.

До недавнего времени считалось, что внешняя торговля влияет на неравенство очень слабо. Однако Голдберг показывает, что премия за квалификацию – важный механизм, работающий и в развитых, и в развивающихся странах. С ростом премии высококвалифицированным работникам поляризуются рабочие места: растет разница в оплате высоко- и низкоквалифицированного труда. При этом больше рабочих мест создается не в середине спектра (то есть для работников со средней квалификацией), а по его краям. Тем самым падает ценность квалификации среднего уровня, а неравенство растет. Работник либо должен быть высококвалифицированным, либо у него нет стимулов инвестировать в повышение своей квалификации.

В одной из статей, опубликованных в книге Trade and Inequality, Голдберг и Павчник на примере либерализации условий торговли в Колумбии в 1990-е гг. (до этого пошлины достигали 50%) показывают, что снижение импортных пошлин ведет к снижению зарплат работников, занятых в соответствующих отраслях в местной промышленности. И чем сильнее снижается тариф, тем сильнее понижаются зарплаты. Поскольку в производстве текстиля, одежды и обуви зарплаты и до понижения пошлин были низкими, их дальнейшее понижение способствовало росту неравенства. Но в целом влияние торговли на неравенство оказывается не слишком сильным. Увеличивается ли в отраслях, столкнувшихся с понижением импортных тарифов, доля неформальной занятости? Этот вопрос исследует вторая статья Голдберг и Павчник из той же книги (на примере Бразилии и Колумбии). Значимого эффекта они не нашли.

Если либерализация торговли ведет к росту неравенства, то, может быть, разумнее от нее воздержаться? На этот вопрос Голдберг отвечает отрицательно. На примере Индии она показывает, что либерализация торговли (до нее пошлины доходили до 80%) обеспечивает рост импорта сырья и комплектующих, две трети из которых вообще не импортировались в страну до реформ. Это позволяет значимо нарастить собственное производство: почти треть новых товаров местные компании смогли произвести благодаря импорту промежуточных товаров, которые ранее не ввозились.

Если правительства пытаются смягчить последствия торговой либерализации защитными мерами, то включение страны в мировую торговлю приносит ей меньше выгод, чем если либерализация сопровождается мерами, направленными на то, чтобы вывести работников из теневой занятости в формальную. Это Голдберг и соавторы показывают в недавней работе на примере Бразилии.

Излюбленным темам Голдберг посвящен и опубликованный в конце 2019 г. доклад Всемирного банка о мировом развитии. Он доказывает, что, несмотря на рост протекционизма, потенциал роста за счет глобальных цепочек создания добавленной стоимости еще очень велик. Этот доклад стал одной из последних исследовательских работ Голдберг во Всемирном банке: в феврале 2020 г. она объявила о скорой отставке, к тому моменту проработав в организации лишь немногим более года.

Огнеопасное исследование

«Когда накапливаются постоянные противоречия и напряжение, кому-то нужно уйти – именно это я и сделала, – так Голдберг комментировала свою отставку для Йельской университетской газеты. – Я все еще очень верю в миссию Всемирного банка по сокращению бедности, но считаю, что в настоящее время могу лучше выполнять эту миссию извне». Последней каплей стал так называемый «пейпергейт» – скандал вокруг исследования экономистов Всемирного банка, посвященного коррупции в странах, получающих финансовую помощь организации.

Один из авторов этого исследования, экономист Йорген Андерсен из Норвежской бизнес-школы, давно специализируется на изучении того, как ресурсное богатство влияет на экономическую политику и действия элит: его диссертация была посвящена влиянию природных ресурсов на политические институты и экономическую политику, в последующих работах он рассматривал разные аспекты «ресурсного проклятия», голландской болезни, связь между нефтяными доходами и успехами политических лидеров. В середине 2010-х он объединился с Нильсом Йоханнесеном из Университета Копенгагена, который изучает уклонение от налогов, бегство капитала и использование для этого офшорных счетов, и Еленой Пальцевой (Стокгольмская школа экономики, РЭШ). Вместе они исследовали, какая часть нефтяной ренты оказывается в конечном счете на офшорных счетах после аккумулирования денег элитами богатых нефтью стран.

Эта работа заинтересовала Всемирный банк, и в 2015 г. Йоханнесена пригласили рассказать о полученных результатах. На этом семинаре родилась идея посмотреть, не приводит ли к аналогичному аккумулированию богатств в офшорах помощь бедным странам, которую оказывает им сам Всемирный банк после стихийных бедствий, гражданских конфликтов и т.д. К Андерсену и Йоханнесену присоединился старший экономист Всемирного банка Боб Рейкерс.

Плохое управление такими грантами неоднократно исследовалось экономистами, в том числе и на примере денег, которые дает бедным странам Всемирный банк. Один из основных авторов по этой теме – Уильям Истерли из Нью-Йоркского университета. Помощь от иностранных доноров, как правило, получают самые бедные страны мира. В таких странах (Афганистан, Буркина-Фасо и др.) обычно неважно с контролем за государственными расходами. Сочетание коррупции, неподконтрольности правительств и автократии ведет к тому, что из-за коррупции теряется до 70% помощи. А поскольку в бедных странах плохо и с надежными банковскими системами, автократы и их приближенные предпочитают хранить средства за рубежом. Поэтому нет ничего удивительного в том, что часть помощи оказывается на офшорных счетах.

Исследование Андерсена, Йоханнесена и Рейкерса, соединивших данные Всемирного банка о финансовой помощи и статистику межстрановых финансовых потоков Банка международных расчетов (BIS), охватило 22 страны, получавшие помощь свыше 2% национального ВВП. Они показали, что на офшорных счетах оседает порядка 5–7,5% поддержки, оказанной Всемирным банком бедным странам. В течение квартала, следующего за моментом оказания помощи, эквивалентной 1% ВВП страны, сумма средств на офшорных счетах ее граждан вырастает на 3,4%. При этом чем выше отношение размера гранта к ВВП бедной страны, тем большая часть помощи уходит в офшоры.

Этот вывод трудно назвать сенсационным. Тем более что часть экспорта капитала может быть вполне легальной: поставщики товаров и услуг, закупаемых государством, могут заработать на госпоставках прибыль и вывести ее за рубеж. В ноябре 2019 г. исследование Андерсена и коллег прошло внутреннее рецензирование Всемирного банка. Тем не менее публикация была отложена. Пинелопи Голдберг как главный экономист, курирующий исследования, настаивала на публикации. К началу февраля решение о публикации не было принято – и об этом стало известно прессе: под сомнение была поставлена эффективность антикоррупционных практик Всемирного банка и его проектов, направленных на помощь беднейшим странам, а также независимость исследований организации.

Экономисты в департаменте исследований пользуются внутренними данными, но предполагается, что они делают исследования независимо от Всемирного банка и его руководства, поэтому публикация таких работ сопровождается оговоркой, что выражаемые их авторами мнения не отражают официальную позицию организации. Попытка руководства Всемирного банка не публиковать доклад обернулась его широким освещением в прессе и большим скандалом: как обычно, попытка замолчать научную работу привела к тому, что она стала лишь более популярной. Сначала текст появился в Financial Times, затем Йоханнесен выложил работу на своем сайте, и, наконец, Всемирный банк сдался и официально опубликовал исследование, но к тому моменту Голдберг уже объявила об отставке.

Человеческий капитал и гендерное неравенство

Говоря о своей работе во Всемирном банке, Голдберг отмечала, что больше всего гордится двумя докладами – о международной кооперации в торговле и о дискриминации женщин в законодательстве. Этой теме посвящена ее совместная статья с Симеоном Дянковым, соавтором рэнкинга Всемирного банка Doing Business.

Это первая работа с использованием новой базы данных Всемирного банка, которая описывает законы, регулирующие доступ женщин к труду и предпринимательству в 190 странах в 1970–2020 гг. В среднем женщины располагают примерно тремя четвертями прав (в 1970-х – менее половины, 46,5%), доступных мужчинам. Совсем нет дискриминации в восьми странах: Бельгии, Канаде, Дании, Франции, Латвии, Люксембурге, Исландии и Швеции. Среди густонаселенных стран, где уровень женских прав ниже среднемирового, – Бангладеш и Пакистан: в них живет 180 млн женщин. Самая сильная дискриминация по всему миру связана с оплатой труда в период ухода за ребенком (к примеру, в этой области сильно дискриминированы женщины в Индии и Китае). Относительно низкой оказывается дискриминация в странах, входивших в социалистический блок. Быстро сокращается дискриминация в плане возможности для женщин трудиться вне дома. Зато законы, гарантирующие женщинам равную с мужчинами плату за труд и одинаковые пенсионные возможности, принимаются намного медленнее.

Еще одна работа Голдберг, сделанная вместе Дянковым и другими экономистами, описывает новые тренды в формировании человеческого капитала. Во множестве работ экономисты, чтобы измерить человеческий капитал, используют показатель количества лет, которые ребенок проводит в школе. Но потратить больше времени на обучение – не значит многому научиться. 6 из 10 подростков по всему миру, по данным ЮНЕСКО, не владеют базовыми умениями по математике и чтению. Разрыв между потраченным на обучение временем и его результатами выше всего в развивающихся странах – Кении, Танзании, Уганде: три четверти выпускников третьего класса не могут даже прочитать предложение типа «собаку зовут Паппи». А в сельской части Индии половина третьеклассников не знают, сколько будет 46 минус 17.

Голдберг и Дянков сопоставили данные о результатах обучения в 164 странах (98% населения мира) в 2000–2017 гг. Выяснилось, что дети проводят в школе больше времени, но меньше учатся. Результаты обучения влияют на темпы экономического роста сильнее, чем количество проведенного в школе времени, и объясняют примерно две трети межстрановых различий в уровне дохода.