«Базельский эндшпиль»: развилка для США и для мира

Крах трех крупных банков США в 2023 г. снова привлек внимание к специфическому, но критически важному регуляторному вопросу: следует ли США внедрять международные банковские стандарты? Ответ на этот вопрос определит, сохранят ли американские банки конкурентоспособность на мировом рынке и уцелеет ли международное сотрудничество в сфере банковского регулирования.

С 1970-х гг. банковские регуляторы, объединенные Базельским комитетом по банковскому надзору, совместно разрабатывали минимальные стандарты для банков, работающих на международном уровне. Последнее соглашение, известное как Базель III, было заключено после финансового кризиса 2008 г.

США внедрили первоначальные правила Базеля III в 2013–2015 гг. Десять лет спустя, в 2023 г., американские регуляторы предложили «Финальный Базель» (или «Базельский эндшпиль», Basel Endgame) для реализации окончательных правил, согласованных в 2017 и 2019 гг.

«Финальный Базель» предполагал почти 20%-ное повышение требований к капиталу для крупнейших банков. Банковский сектор США яростно сопротивлялся этой инициативе, фактически похоронив ее в ее первоначальном виде. На данный момент фундаментальный вопрос о том, как и когда США внедрят окончательные стандарты Базеля III и будут ли они внедрять их вообще, остается нерешенным. Это не просто технический вопрос регулирования. Результат повлияет на экономический рост и финансовую стабильность во всем мире, а также определит, сохранят ли США свое лидерство в установлении международных финансовых стандартов.

По нашему мнению, проект «Финального Базеля» безосновательно объединил два отдельных вопроса: 1) следует ли США соблюдать международные стандарты регулирования и 2) следует ли США повышать требования к капиталу крупных банков. Хотя есть веские основания для положительного ответа на оба вопроса, их не обязательно рассматривать одновременно. То есть США могли бы внедрить окончательные стандарты Базеля III без повышения общих требований к капиталу.

Дебаты по поводу Базельского «Финала»

Сторонники и противники «Финального Базеля» столкнулись в спорах по множеству сложных вопросов: как оценивать рискованность различных активов, находящихся в портфелях банков, как калибровать риск от торговых операций, какого уровня буферы капитала должен иметь банк для защиты от операционных сбоев и др. В основе же спора лежали вопросы оптимального уровня требований к капиталу банков, последствий ужесточения существующих требований для кредитования и маркетмейкинга (создания ликвидности на рынке), а также структуры глобальной финансовой системы.

Критики «Финального Базеля» утверждали, что требования к капиталу банков в США и без того высоки, поэтому даже их умеренное повышение ограничит предложение кредита, затормозив экономический рост. Сторонники же приводили доказательства того, что повышение требований к капиталу, напротив, вряд ли существенно ограничит кредитование или маркетмейкинг, но повысит безопасность банков.

В более широком смысле дебаты по «Финальному Базелю» касались роли американских банков в мировой финансовой системе. Противники беспокоились, что эти изменения снизят международную конкурентоспособность американских банков, поскольку ужесточение требований к капиталу увеличит их издержки по сравнению с банками других стран, и приведут к оттоку финансовой активности за рубеж.

Сторонники же парировали, что, поскольку высокая капитализация делает национальную финансовую систему сильной и устойчивой, более высокие требования к капиталу могут стать конкурентным преимуществом. Действительно, несмотря на «позолоту» в США первоначальных правил Базеля III (то есть чрезмерное ужесточение; gold-plating – «позолота» – это практика, при которой национальные регуляторы при внедрении международных стандартов устанавливают более строгие правила, чем предписывают сами стандарты. – Прим. «Эконс»), рентабельность собственного капитала крупных американских банков на протяжении длительного времени остается существенно выше, чем у крупных европейских банков.

Дискуссия также выявила расхождение во взглядах на предоставление финансовых услуг. Критики «Финального Базеля» утверждали, что повышение требований к капиталу для крупных банков сместит финансовую активность, включая маркетмейкинг, в сторону небанковских организаций. Однако, как подчеркивали сторонники «Финального Базеля», в период с 2011 по 2016 г. (включает в себя период внедрения в США первых стандартов Базеля III в 2013–2015 гг. – Прим. «Эконс») банки увеличили свою долю в предоставлении кредитов нефинансовому сектору. Они также утверждали, что хорошо капитализированные посредники укрепляют устойчивость финансовых рынков, достигая этого без негативного влияния на доступность кредитования.

Базель: последствия игнорирования

Набор финальных правил Базеля, анонсированный регуляторами США в 2023 г., с самого начала ожидала тяжелая битва. И к середине 2024 г. председатель ФРС Джером Пауэлл и его заместитель по надзору Майкл Барр пообещали Конгрессу, что регуляторы фактически начнут работу заново. Однако затем процесс, похоже, застопорился. А в январе 2025 г. новая администрация США объявила о «заморозке регулирования».

Теперь политикам предстоит решить два вопроса: следует ли США принять правила по капиталу, соответствующие Базелю III, и следует ли регулирующим органам повысить требования к капиталу для крупных банков. Хотя набор правил по «Финальному Базелю» объединил эти два вопроса, на самом деле они могут решаться раздельно.

1) Почему США необходимо принять стандарты финального Базеля III?

Во-первых, если их внедрение приведет к повышению требований к капиталу в США, регуляторы могут провести компенсирующие изменения в других элементах системы капитала для сохранения текущих уровней. Такая нейтральная к капиталу реализация предложения «Финального Базеля» позволит США соблюсти международные стандарты, одновременно минимизируя предполагаемые издержки для банков и сохраняя преимущества международного сотрудничества в сфере регулирования.

Во-вторых, важно отметить, что несоблюдение требований Базеля может повлечь за собой высокие потенциальные издержки. Хотя у стандартов Базеля нет формального механизма принуждения, политики могут использовать процедуру «публичного порицания» (naming and shaming) для давления на юрисдикции, не соблюдающие требования. Кроме того, отдельные государства могут применять карательные меры в отношении международных банков из стран, не соблюдающих стандарты Базеля. Некоторые европейские законодатели уже предложили, чтобы ЕС наказывал американские банки, если США не внедрят реформы Базеля. Подобные санкции могут существенно подорвать конкурентоспособность американских банков за рубежом.

Более того, если власти США в конечном итоге решат не соблюдать Базельские стандарты, у иностранных юрисдикций также будет гораздо меньше стимулов для их соблюдения. Великобритания еще не внедрила свои окончательные правила в отношении кредитного, рыночного и операционного риска, а ЕЦБ и Банк Англии – отложили внедрение Базеля III, ссылаясь на бездействие США. Потенциальный срыв Базельских стандартов может спровоцировать «гонку на понижение» среди регуляторов, что повысит риск будущих финансовых кризисов.

2) Почему США необходимо повысить требования к капиталу для крупных банков?

Внедрение окончательных стандартов Базеля III способом, нейтральным для капитала, обеспечит дальнейшее соблюдение США международных норм, но обойдет стороной другой вопрос: достаточен ли текущий уровень капитала американских банков? Научная литература об оптимальном уровне требований к капиталу банков предлагает слишком широкий спектр ответов, чтобы решить этот вопрос. Кроме того, американские регуляторы недавно предложили снизить требования к капиталу для крупнейших банков.

Тем не менее есть основания полагать, что, если американские политики решат выполнять требования Базеля III без учета капитала или снизят текущие требования, уровень капитала крупнейших банков окажется слишком низким. Таких оснований четыре.

Во-первых, средний коэффициент левереджа глобальных системно значимых банков США снизился с пикового значения 9% в 2016 г. до примерно 7% в 2023 г. и остался на этом уровне. Безусловно, коэффициенты капитала, взвешенные по риску, не снизились. Однако растущий разрыв между этими двумя коэффициентами капитала – превысивший 5 п.п. в 2025 г. против нулевого разрыва в 2012 г. – свидетельствует о том, что крупные банки учились наращивать подверженность риску, используя особенности структуры системы риск-взвешивания. Таким образом, повышение требований к капиталу поможет исправить ослабление стандартов капитала крупных банков.

Во-вторых, данные свидетельствуют о том, что более высокие требования к капиталу не вредят экономическому росту. Хотя американские банки значительно увеличили уровень капитала в период с 2009 по 2016 г., они одновременно расширили кредитование небанковских финансовых компаний. Между тем как минимум с 2015 г. относительно хорошо капитализированные американские банки стабильно превосходят своих европейских коллег, обеспечивая более высокую доходность капитала, несмотря на более высокие требования к капиталу.

В-третьих, когда банкам не хватает капитала, страдают их клиенты. Банки с недостаточными буферами капитала могут заниматься комбинацией следующих нежелательных действий: отказаться от кредитования и маркетмейкинга, чтобы увеличить свой коэффициент достаточности капитала за счет сокращения баланса (активов) вместо дополнительной эмиссии акций для инвесторов; продлить срок погашения существующих кредитов заемщикам низкого качества («фирмам-зомби»), чтобы избежать признания убытков на своих дефицитных по капиталу балансах; начать «азартную игру за возрождение» (gamble for resurrection: пойти на отчаянный риск в надежде избежать краха, «пан или пропал». – Прим. «Эконс»).

Напротив, здоровые банки обладают большей способностью кредитовать и обеспечивать ликвидность рынков в периоды рецессии, а также своевременно признавать проблемные кредиты. В трудные времена репутация хорошо капитализированных банков делает их особенно привлекательными для клиентов. Их значительный собственный капитал также стимулирует кредитование высоконадежных заемщиков. В целом банки с высоким уровнем капитализации поддерживают экономическую стабильность, выступая источником финансирования во время спадов и финансовых потрясений.

В-четвертых, и это тесно связано с предыдущим пунктом, существует связь между дефицитом капитала в банковской системе и длительными периодами экономической стагнации (например, в Японии в 1990-х гг.). Напротив, нам неизвестны случаи связи между стабильной и высокой капитализацией банков и экономической стагнацией.

Переломный момент

США переживают переломный момент как для регулирования банковского капитала, так и для международного финансового сотрудничества.

Принимаемые сейчас решения повлияют и на глобальную финансовую стабильность и глобальную экономику, и на конкурентоспособность американских банков на международной арене в обозримом будущем. На этом фоне имеющиеся данные убедительно свидетельствуют в пользу как повышения требований к капиталу крупных банков, так и внедрения стандартов Базеля III.

Как минимум США должны внедрить международные стандарты и могут это сделать нейтральным к капиталу образом. Вопрос же о повышении требований к капиталу крупных банков может быть отложен на будущее. Решения первого вопроса необходимо – и достаточно – для сохранения результатов десятилетий международного сотрудничества регуляторов.

Оригинал статьи опубликован на портале CEPR.org/VoxEU. Перевод выполнен редакцией Econs.online.