Постепенный переход экономик к доковидным нормам включает пересмотр бюджетных расходов, значительно выросших за «активный» период пандемии COVID-19. Этот процесс уже начался, однако проводится с большой осторожностью – из-за опасений по поводу замедленного восстановления экономики. При этом расходы на здравоохранение и социальные расходы в большинстве стран в ближайшие годы планируют оставить на текущих уровнях. В России же идея бюджетной консолидации включает в том числе и сокращение этих расходных статей.
Условия для бюджетной консолидации в России сейчас благоприятные, однако по поводу ее темпов остаются вопросы: слишком быстрое сокращение расходов может привести к негативным последствиям.
Консолидация на выходе из пандемии: мировая практика
Государственные расходы всех стран в мире – как развитых, так и развивающихся – в 2020 г. выросли на фоне борьбы с пандемией COVID-19 и сопутствующим экономическим кризисом. Развитые страны на борьбу с пандемией в среднем потратили около 17% ВВП, в странах со средним доходом эта цифра составила 4% ВВП, а в наименее развитых странах – 1,6% ВВП.
Значительный антикризисный объем государственных и наднациональных расходов, выходящих за рамки запланированных бюджетов и законодательных ограничений, ставит вопрос о той или иной бюджетной консолидации. Постепенно бюджеты будут снижать уровень расходов, однако велика опасность снизить их слишком рано, когда экономика еще не восстановилась – как произошло после глобального финансового кризиса 2008–2009 гг. Определение срока сокращения расходов – один из самых трудных аспектов фискальной политики всех стран мира на ближайшие несколько лет.
Так, Европейский союз, в соответствии с программой «ЕС нового поколения» (NextGenerationEU), в рамках которой существует Фонд восстановления и устойчивости (Recovery and Resilience Facility), планирует осуществлять расходы до 2022 г. – по оценкам Еврокомиссии, страны ЕС находятся в самом начале выхода из кризиса и необходимо избежать преждевременного сворачивания мер поддержки, чтобы не подорвать начавшееся восстановление. Предполагается, что страны-члены также начнут пересматривать свои государственные расходы в начале 2022 г. и сокращать их на основе оценок эпидемиологического восстановления и рисков фискальной устойчивости.
В течение 2021 г. продолжает мягкую бюджетную политику и Германия, несмотря на бюджетное правило, введенное после кризиса 2008–2009 гг. и исключающее возможность заимствований для финансирования структурного дефицита, превышающего 0,35% ВВП. Однако в 2020 г. правительство приняло дополнительный бюджет, предполагающий превышение почти на 120 млрд евро максимально допустимого порога новой задолженности. Большинство антикризисных мер сохраняют свое действие и в 2021 г., поэтому рост расходов продолжается, их повышенный уровень вновь закреплен в «дополнительном бюджете», а правило «долгового тормоза» по-прежнему не соблюдается. Министр финансов Олаф Шольц недавно заявил, что такая практика, вероятно, распространится и на следующий год.
На фоне пандемии в Бразилии впервые был превышен допустимый Конституцией уровень государственных расходов, установленный Конгрессом в 2016 г. в рамках политики по сокращению бюджетного дефицита. Согласно принятой поправке, рост государственных расходов не должен превышать уровень инфляции предыдущего года. Во избежание нарушения этой поправки чрезвычайные меры были включены в отдельный, так называемый «военный», бюджет на 2020 г. Срок действия большинства чрезвычайных мер истек к концу 2020 г., но программы экстренной помощи уязвимым домохозяйствам и поддержки занятости были возобновлены во втором квартале 2021 г.
В бюджете Великобритании на фискальный 2021 год (до апреля 2022 г.) заложены расширенные меры поддержки населения, а также продление существующих мер после 21 июня 2021 г.
Кризис 2020 г. имеет свою эпидемиологическую и социальную специфику, в связи с чем некоторые новые расходы вряд ли возможно сократить. Скорее всего, в развитых странах в результате кризиса вырастут в абсолютной и в относительной величине расходы на систему здравоохранения, а также на социальную политику.
Федеральное правительство США приняло пять законов для поддержки граждан и экономики общим объемом $3,4 трлн для 2021 финансового года. В марте 2021 г. президент США Джо Байден подписал одобренный Конгрессом пакет антикризисных мер, получивший название «Американский план спасения». Главным отличием этого пакета от предыдущих стало резкое увеличение государственных расходов и в целом расширение ответственности государства в социальной сфере. Несмотря на то, что основные меры, предусмотренные планом, рассчитаны на два года, администрация Байдена рассчитывает, что тенденция на расширение социального государства и «левый поворот» продолжатся и после выборов в Конгресс в 2022 г. Некоторые конгрессмены от Демократической партии уже объявили о планах перевода части прямых выплат и субсидий из данной программы в формат постоянных (например, таких, как выплаты на детей).
Финансирование повышенных расходов может происходить за счет нескольких источников средств – повышения налогов, заимствований, сеньоража (финансирования расходов за счет инфляции). Скорее всего, в развитых, финансово устойчивых странах финансирование будет в большей степени осуществляться за счет заимствований по низким ставкам, что, вероятно, свяжет руки монетарным властям (наиболее актуально для США). В развивающихся странах, для которых заимствования окажутся дороже, вероятно более быстрое сокращение госрасходов, которое может привести к замедленному выходу из кризиса.
В своем докладе о состоянии мировой фискальной политики (апрель 2021 г.) МВФ представил обобщенную модель перехода к новой постковидной экономике. Развитым экономикам, по мнению МВФ, необходимо более оперативно заменять прямую поддержку на меры, ускоряющие экономический рост и поддерживающие инклюзивность. Это связано с высоким уровнем государственного долга и возрастной структурой населения в таких странах.
В развивающихся странах с высоким госдолгом и средним доходом для постковидной трансформации рекомендовано повышение внутренних доходов, увеличение эффективности государственных расходов, упрощение деятельности частного сектора через дерегулирование, повышение качества госуправления, укрепление верховенства права. Страны с низким уровнем дохода должны ликвидировать пробелы в своих долговых операциях, включая слабую правовую базу, отсутствие управления операционными рисками, недостаточный аудит и неполный охват статистики по финансовым операциям.
Подходы к финансированию
Как реализуют подходы к финансированию повышенных расходов страны с разным уровнем экономического развития? Приведем несколько примеров.
Развитые экономики:
- Великобритания планирует финансирование дополнительных расходов частично за счет повышения налогов на крупный бизнес, частично за счет наращивания госдолга. Минфин Великобритании объявил о временной отмене налогообложения «сверхдоходов», чтобы привлечь дополнительные 25 млрд фунтов стерлингов в виде инвестиций в ближайшие два года. Для компенсации выпадающих доходов минфин Великобритании решил заморозить процентные ставки налога на доходы физических лиц на ближайшие 5 лет, а также впервые почти за полвека повысить корпоративный налог – с 19% до 25% для компаний с прибылью выше 250000 фунтов стерлингов, снизив его для малого бизнеса. Адаптивная денежно-кредитная политика будет в первую очередь направлена на сохранение рабочих мест и доходов населения, что приведет к росту госдолга страны в среднесрочной перспективе. По
оценкам бюджетного управления, повышение корпоративного налога принесет дополнительные 17,2 млрд фунтов стерлингов для бюджета в 2025/2026 фискальном году (сборы налога вырастут до 3,2% ВВП с 2% ВВП в 2022/2023 фискальном году), а замораживание пороговых значений НДФЛ – дополнительные 8,2 млрд фунтов (сборы налога вырастут до 9,4% ВВП с 8,8% ВВП). В целом, по оценкам ведомства, меры, объявленные в бюджете, почти устранят текущий дефицит бюджета к 2026 г., в то время как чистый долг государственного сектора достигнет максимума в 109,7% ВВП в 2024 г. и упадет до 103,8% к апрелю 2026 г. Бюджет не содержит новых бюджетных правил или целевых показателей – данная стратегия консолидации выбрана властями исходя из неясности перспектив окончания пандемии,
отмечает Fitch.
- В США финансирование масштабных проектов поддержки также будет осуществляться за счет повышения налогов на богатых (домохозяйства, чей доход составляет более $400000 в год) и на корпорации, а также за счет наращивания госдолга. Ставка корпоративного налога будет увеличена с 17% до 25%, что ниже, чем ставка этого налога до снижения, принятого при Трампе. Согласно базовому прогнозу Управления Конгресса США по бюджету, федеральный долг в государственных руках достигнет 195% ВВП к 2050 г., что почти в два раза больше, чем в конце Второй мировой войны.
Развивающиеся экономики:
- Китай планирует отказаться от фискальных стимулов, не подавляя роста и не вызывая дестабилизации рынка. Для этого была возобновлена многолетняя кампания по сокращению долга, который начал накапливаться еще с кризиса 2008–2009 гг. Главная цель правительства – сократить дефицит бюджета с «более чем 3,6%» в 2020 г. до 3,2% в 2021 г. При этом рейтинговое агентство Fitch оценивает фискальный дефицит консолидированного бюджета в 9% от ВВП, а также прогнозирует снижение этой величины до 7,5% в 2021 г. Также по прогнозу соотношение госдолга к ВВП Китая увеличится до 57%, что на 10 п.п. больше, чем в 2019 г.
- В Бразилии огромные траты и накопленный за 2020 г. долг вызваны снятием конституционного ограничения на госрасходы. Несмотря на понижения кредитного рейтинга большинством международных агентств, финансирование госдолга продолжается через внешние заимствования. По оценкам агентства Fitch, введение федеральными властями Бразилии новых налогов маловероятно, так как существующий объем налоговых сборов почти достиг своего потолка.
Текущее состояние бюджетной политики в России
В марте 2020 г. в закон о федеральном бюджете на 2020–2022 гг. были внесены изменения на фоне объявления пандемии COVID-19. В конце 2020 г. был утвержден закон о федеральном бюджете на 2021–2023 гг., предполагающий номинальное увеличение расходной части бюджета на 2021 и 2023 гг., но некоторое сокращение в 2022 г. по сравнению с более ранними планами.
Ощутимый рост намечен в номинальном объеме трат на социальную политику – на 2023 г. запланировано на четверть больше социальных расходов, чем исполнено в 2019 г. Однако в относительном выражении с учетом прогнозных значений ВВП расходы федерального бюджета на социальную политику снижаются с 4,84% ВВП в 2021 г. до 4,57% ВВП в 2023 г.
Расходы на здравоохранение в 2020 г. по очевидным причинам выросли почти вдвое, в 2021–2023 гг. планируется их снижение относительно фактических объемов 2020 г., но увеличение относительно объемов, планировавшихся в «доковидном» бюджете на 2020 г., позже измененном из-за пандемии. В относительном выражении к 2023 г. доля расходов на здравоохранение снизится до 0,83% ВВП с 0,98% ВВП в 2021 г.
Также запланировано ускорение расходов на национальную экономику: часть запланированного ранее на 2022 г. перенесено на расходы нынешнего года. Сокращение расходов по сравнению с предыдущими планами предусмотрено для охраны окружающей среды, жилищно-коммунального хозяйства, образования.
По нашей оценке, увеличение расходов в 2021 г. за счет их снижения в 2022 г. приведет к дополнительным 0,37 п.п. экономического роста в текущем году за счет снижения темпов экономического роста на 0,58 п.п. в 2022 г.
Дефицит бюджета в 2020 г. оказался на рекордном для России со времен глобального финансового кризиса уровне – 3,8% ВВП. На 2021–2023 гг. запланирована мягкая бюджетная консолидация – постепенное снижение дефицита. В основном покрытие дефицита предполагается за счет выпуска государственных облигаций, причем в законопроекте предусмотрено наращивание госдолга до 21,4% ВВП, однако весной 2021 г. Минфин объявил о возможном сокращении плана заимствований и снижении ожидаемого дефицита бюджета на фоне слабого рубля и высоких цен на экспортные товары.
Уже после пересмотра бюджета на 2021–2023 гг. в послании Федеральному собранию в 2021 г. президент объявил о введении ряда мер поддержки для семей с детьми, включая выплаты для семей с детьми школьного возраста, неполных семей с детьми, нуждающихся беременных женщин. Кроме того, глава государства поручил Федеральному собранию подготовить целостную систему мер поддержки для семей с детьми. По оценке министра финансов Антона Силуанова, объем дополнительных расходов на реализацию данных мер составит 400 млрд руб. за два года.
Можно прогнозировать, что в рамках системы мер по поддержке семей с детьми дополнительные социальные расходы станут постоянными. По нашей оптимистичной оценке, ежегодные дополнительные 200 млрд руб. социальных расходов принесут дополнительно не более 0,025 п.п. экономического роста в 2021 и в 2022 гг. Но следует отметить, что повышение социальных расходов направлено в первую очередь не на ускорение темпов экономического роста, а на сокращение социального неравенства, которое, в частности, вызвано стагнацией реальных доходов российских домохозяйств на фоне общей стагнации экономики.
Перспективы бюджетной консолидации в России
Макроэкономические условия для бюджетной консолидации на сегодняшний день благоприятны:
- цена на нефть закрепилась на относительно высоком уровне – устойчиво выше $60, дестабилизации в этом отношении не ожидается на фоне «зеленого курса» Байдена и продолжения действия ОПЕК+;
- курс рубля остается слабым, значительное укрепление представляется маловероятным на фоне санкционных рисков;
- хорошее исполнение доходной части бюджета в течение прошедших месяцев 2021 г. свидетельствует о постепенном восстановлении экономики и осуществлении «отложенных» расходов и инвестиций.
Риски для консолидации бюджета в 2021 г. представляют:
- возможное ухудшение экономической ситуации вследствие новой волны коронавируса на фоне крайне медленной вакцинации;
- санкционные риски;
- возможное политическое решение об осуществлении дополнительных социальных расходов в предвыборный год.
Среди плюсов бюджетной консолидации можно выделить восстановление стабильности бюджета, снижение доли госрасходов в экономике, а также снижение прироста госдолга. Но на практике снижение госрасходов окажется не слишком значимым для снижения веса госсектора в российской экономике. При этом на сегодняшний день мы не наблюдаем признаков дестабилизации российского госдолга, несмотря на дальнейший отток иностранного капитала и небольшое повышение доходностей: доля госдолга по отношению к ВВП в России невысока, а устойчивый внутренний спрос в I и начале II квартала 2021 г. покрывает все потребности Минфина в заимствованиях.
С другой стороны, быстрая консолидация бюджетных расходов может привести к негативным последствиям и замедлению восстановления экономики. Причем как напрямую, через сокращение госрасходов, так и косвенно – за счет ухудшения ожиданий потребителей и бизнеса. В условиях жесткой фискальной политики домохозяйства и предприятия начинают больше сберегать и меньше тратить в ожидании будущего, в котором еще будут ограничения экономической деятельности в силу продолжения пандемии, а мер поддержки уже не будет.
Некоторые сектора экономики и регионы требуют более длительной поддержки и точечных мер в соответствии с рекомендациями МВФ. Во многих субъектах России налоговые и неналоговые доходы значительно упали за время пандемии, а долговая нагрузка, напротив, очень сильно возросла. Причем в наибольшей степени долг возрос у уже закредитованных регионов. Так, в Удмуртской Республике показатель соотношения долга к доходам вырос с 86% до 129%, в Республике Хакасия – с 107% до 139%. В качестве меры помощи регионам президент в послании Федеральному собранию объявил о льготных бюджетных кредитах для регионов с уровнем долговой нагрузки более 25%, однако одной такой меры может быть недостаточно.
Пандемия COVID-19 в целом изменила наиболее приоритетные направления бюджетных расходов, поэтому вся структура требует ребалансировки с учетом накопленных в Фонде национального благосостояния средств, при этом ребалансировка должна происходить не в период повышенной неопределенности, когда прогнозы важных для российского бюджета показателей меняются часто.
В частности, пандемия показала недофинансированность существенных сегментов здравоохранения и социальной инфраструктуры. На фоне замедлившейся вакцинации вероятность новой волны коронавируса возрастает, также сохраняется неопределенность относительно других штаммов. Поэтому снижение расходов на здравоохранение может обернуться серьезными потерями и очередным ограничением экономической деятельности, что крайне негативно повлияет на темпы восстановления экономики. Недофинансированность социальной инфраструктуры может привести к многолетнему бедственному положению отдельных домохозяйств даже на фоне общего восстановления экономики. Некоторые дополнительные социальные расходы президент анонсировал в своем послании Федеральному собранию, но для переопределения целей социальной политики и структуры социальных расходов должен быть проделан взвешенный анализ и реализованы планы по запуску «социального казначейства».
