Кончина Doing Business по закону Гудхарта
Двадцать лет назад главной проблемой исследователей, изучающих влияние институтов на экономический рост, было отсутствие необходимых для этого данных. Два существовавших в то время источника – рейтинг Business Environmental Risk Intelligence (BERI) и рейтинг политических, экономических и финансовых рисков International Country Risk Guide (ICRG) PRS Group – позволяли учесть, как в той или иной стране соблюдаются законы и насколько высок уровень ее политической стабильности, но не давали возможности понять, как на экономику влияют политические реформы, и не могли служить для них основой.
И вот появился проект Doing Business Всемирного банка. Будучи сфокусированными на конкретных институтах (например, кредитных реестрах) и конкретных практиках (например, регистрации собственности), данные Doing Business предоставляли инструмент для сравнительного межстранового анализа конкретных аспектов бизнес-среды. База данных позволила исследователям оперировать едиными показателями конкретных институтов в разных странах для оценки как детерминант институциональной среды, так и ее влияния.
Первоначально индекс был сделан для доклада о глобальном развитии Всемирного банка 2002 г., а как первый отдельный отчет рейтинг «Ведение бизнеса» стал публиковаться с 2004 г. Со временем Doing Business стал, безусловно, самым успешным примером сбора данных и самым востребованным из отчетов Всемирного банка – но также и самым спорным, как указывал бывший главный экономист Всемирного банка Каушик Басу. Эти противоречия привели к отставке Пола Ромера, преемника Басу на посту главного экономиста Всемирного банка (Ромер проработал на этой должности чуть более года и уволился в 2018 г. после своего заявления о том, что многочисленные изменения методики могли повлиять на результаты рейтинга, и о намеренном искажении результатов Чили по политическим мотивам. – Прим. «Эконс»). За этим последовали многочисленные расследования и проверки рейтинга, что привело к приостановке его публикации в августе 2020 г. и, наконец, отказу от нее в сентябре 2021 г.
Данные
Индикаторы, которые использовались для составления ежегодного рейтинга, базируются на экспертном мнении и юридических документах (где это необходимо), а в нескольких случаях относятся к гипотетической фирме для того, чтобы возможно было сравнить данные по отдельным странам. Индикаторы касаются регулирования де-юре и поэтому могут отражать те или иные политические решения. Затрагивая множество различных аспектов, они позволяют исследователям выявить различные составляющие институциональной среды для межстранового сравнения.
За годы составления рейтинга стали ясны и многие экономические закономерности: определенные индикаторы коррелируют между собой. Например, в странах с наиболее жесткими условиями открытия бизнеса выше коррупция и доля неформальной экономики и при этом не лучшее качество государственных и частных услуг. А бюро кредитных историй и права кредиторов связаны с уровнем развития финансового сектора. В целом данные были основаны на теоретических концепциях и эмпирических исследованиях. И использовались, в свою очередь, в целом ряде влиятельных экономических исследований. Например, таких, как работа экономиста Всемирного банка Леоры Клаппер, директора исследовательской группы ЕЦБ Люка Лавена (тогда – коллеги Клаппер по Всемирному банку) и профессора Чикагского университета (в то время – экономиста МВФ) Рагурама Раджана о регулировании открытия бизнеса как барьере для предпринимательства или работа профессора Гарвардского университета Натана Нанна, показавшего, что качество судебной системы объясняет место страны в структуре глобальной торговли больше, чем физический капитал и квалифицированная рабочая сила, вместе взятые. Данные Doing Business породили обширную литературу, в которой исследуется влияние различных ограничителей роста и конкретных политических реформ по всему миру.
Поскольку межстрановые сравнения часто критикуются, многие работы на основе данных Doing Business уделяли внимание оценке институциональных реформ в конкретных странах, например в Китае, Индии, Мексике, Колумбии. В целом Doing Business стал частью и важной движущей силой растущего интереса к институтам и регулированию, способствующим развитию частного сектора во всем мире.
Рейтинг
Чтобы добиться максимальной отдачи от данных, отчеты Doing Business составлялись в виде рейтинга. Они стали частью общих усилий Всемирного банка по оценке инвестиционного климата в странах и по развитию частного сектора, а следовательно, улучшению экономического роста в развивающихся странах. Страны, сильнее всех продвигавшиеся в рейтинге, становились «реформаторами года», что использовалось их правительствами для привлечения прямых иностранных инвестиций. Когда Нарендра Моди стал в 2014 г. премьер-министром Индии, он поставил цель поднять Индию на 50-е место в рейтинге (что означало продвижение вверх почти на 100 позиций. – Прим. «Эконс»). Так проект, который начинался как сбор исследовательских данных, стал не только важным инструментом политических реформ, но и предметом политических дебатов.
Изменения позиции страны в рейтинге, однако, могут вводить в заблуждение. Если страна улучшает бизнес-среду, она поднимется в рейтинге только в том случае, если улучшает ее сильнее, чем остальные. Точно так же страна может сохранить свое место в рейтинге или даже повысить его, ничего не делая, если при этом в других странах бизнес-среда ухудшилась.
Важно отметить, что правительства, которым важно место страны в этом рейтинге, могут начать с рейтингом «азартную игру» – например, переписать законы так, чтобы это улучшило позицию в Doing Business, вместо того чтобы сосредоточиться на решении проблем, ограничивающих развитие частного бизнеса. Как отмечал Каушик Басу, фокус на механическом продвижении в Doing Business не может заменить национальную экономическую стратегию.
Более фундаментальный вопрос заключается в том, действительно ли институциональные аспекты, отраженные в рейтинге Doing Business, актуальны для значительной доли компаний в стране, особенно учитывая большое количество фирм в неформальном секторе экономики во многих развивающихся странах. Одно из исследований показывает, что фактическая реализация правил и политик (из данных Enterprise Surveys, еще одного проекта Всемирного банка и других международных финансовых организаций) в большей степени варьируется внутри страны и в применении к разным компаниям, чем между странами. Ограничения, ощущаемые предприятиями, часто не коррелируют с оценками Doing Business, так же как и изменение оценок Doing Business – c ограничениями, выявляемыми по данным обследований предприятий.
Разногласия
В последнее десятилетие отчеты и рейтинги Doing Business вызывали растущую критику. Некоторые наблюдатели обвиняли составителей в необъективном отношении к дерегулированию, особенно в сфере рынка труда и налогов. На протяжении многих лет в методику рейтинга постоянно вносились изменения. Повышая полезность индикаторов, эти изменения также затрудняли сопоставимость данных во времени; а иногда вызывали подозрения, как в случае Чили, когда методологические изменения привели к падению рейтинга страны при правительстве левого толка. Есть также проблемы со сбором данных, поскольку количество источников в каждой стране варьируется, и в некоторых случаях авторы Doing Business вынуждены опираться на свои суждения.
В течение нескольких лет было проведено несколько внешних и внутренних проверок проекта Doing Business (в 2008 г., в 2013 г., в 2021 г.). По результатам проверок в рейтинг были внесены изменения, при этом предложения прекратить его составлять были отклонены.
Конфликт интересов
Рейтинговые агентства сталкиваются с конфликтом интересов, если они оценивают ценные бумаги компаний-эмитентов, которым предоставляют консультационные услуги. Точно так же команда Doing Business сталкивается с конфликтом интересов, если она собирает данные, используемые для ранжирования стран, и в то же время предлагает правительствам консультационные услуги, как улучшить бизнес-среду и, следовательно, позицию в рейтинге Doing Business. Этот конфликт интересов вовсе не теоретический, как было четко продемонстрировано в отчете юридической компании WilmerHale (после публикации которого Группа Всемирного банка объявила о прекращении составления рейтинга. – Прим. «Эконс»).
Однако конфликт интересов даже еще глубже, и его нельзя устранить, просто установив файрвол между сбором данных и консультационными услугами. В конечном счете сам Всемирный банк принадлежит всем странам, представленным в его исполнительном совете. И (в конечном счете успешная) попытка некоторых правительств повлиять на рейтинг (а тем самым на исходные данные) отчетливо свидетельствует об этом конфликте интересов.
Закон Гудхарта
Помимо конфликта интересов, существует широкая обеспокоенность по поводу того, не подрывает ли политическая направленность Doing Business саму полезность этого рейтинга. Как сказал в 1975 г. Чарльз Гудхарт (английский экономист, советник председателя Банка Англии. – Прим. «Эконс»), «любая наблюдаемая статистическая закономерность склонна к разрушению, как только на нее оказывается давление с целью контроля». Первоначально эта закономерность, ныне известная как закон Гудхарта, использовалась в денежно-кредитной политике, но она применима к любой области экономической политики. Социальный антрополог Мэрилин Стратерн в ходе обсуждения системы оценки британских университетов резюмировала закон Гудхарта так: «Когда индикатор становится целью, он перестает быть хорошим индикатором».
События, описываемые в отчете о Doing Business, выглядят как закон Гудхарта в действии. Поскольку рейтинг публиковался ежегодно и продвижение в нем ставилось политической целью, это вызывало попытки повлиять на рейтинг и, следовательно, на данные. Вышеупомянутый конфликт интересов этому способствовал, и все, что требовалось, – это люди, которые были бы восприимчивы к такому влиянию. Однако помимо конфликта интересов как такового, трудно понять, как обойти более фундаментальную проблему с объявлением рейтинга целью политики без того, чтобы рейтинг не утратил свою полезность.
Что можно предпринять теперь? Первоначальная идея сбора данных о деловой среде, в которой работают компании в разных странах (или даже в разных регионах внутри стран), по-прежнему хороша и важна – опять же, для исследовательских целей и для политического диалога (хотя и не для определения результатов политики). В 2013 г. я призывал отойти от рейтингов и сосредоточиться на данных. Исследователям не нужны рейтинги – нам нужны данные. Политикам нужны данные и сравнения, в то время как сомнительные рейтинги не только не помогают конструктивному процессу реформ, но и сужают круг поиска до не лучших вариантов.
Наконец, данные Doing Business следует рассматривать лишь как один из нескольких индикаторов деловой среды и как часть более широкого подхода, основанного на нескольких источниках данных и их анализе. Такой подход может не так часто попадать в заголовки газет, но может быть более эффективным в инициировании политических реформ.
Оригинал статьи опубликован на портале VoxEU.org. Перевод выполнен редакцией Econs.online.
