Коррупция – большая проблема многих стран. ООН оценивает общую сумму взяток в мире в $1 трлн в год, а сумму украденных в результате коррупции средств – в $2,6 трлн в год, или более чем в 5% мирового ВВП, и называет коррупцию одним из основных препятствий для развития. Что экономисты знают о коррупции и о том, как с ней бороться?
Так как коррупция трудно наблюдаема, большинство эмпирических исследований стараются собрать данные, позволяющие замерить ее и протестировать простые экономические гипотезы.
Один из самых известных замеров коррупции – Индекс восприятия коррупции, который публикует Transparency International. Он охватывает 180 стран и составляется с 1995 г. на основе опросов экспертов и предпринимателей – отсюда и «восприятие» в названии.
В известной статье Реймонд Фисман (Бостонский университет) и Эдвард Мигель (Беркли) анализировали поведение дипломатов ООН, работавших в Нью-Йоркской штаб-квартире организации: до 2002 г. дипломатический иммунитет позволял им не платить штрафы за неправильную парковку, но нарушения все равно фиксировались в базах данных полиции. Изучив эти данные, авторы установили, что число нарушений коррелирует со значением Индекса восприятия коррупции в стране дипломата.
Эбигейл Барр (Оксфорд) и Данила Серра (Университет Флориды) в лабораторном эксперименте также находят, что коррумпированное поведение коррелирует с Индексом восприятия коррупции страны участника эксперимента. В эксперименте участники в роли «граждан» решали, предлагать ли взятку, а участники в роли «бюрократа» решали, принимать ли ее. При успешной даче взятки «граждане» получали некий бонус, но при этом вознаграждение других – пассивных – участников уменьшалось на еще большую сумму: это было сделано для наглядности негативного эффекта коррупции с точки зрения всего общества. Индекс восприятия коррупции страны участника положительно влиял на вероятность того, что он в роли «гражданина» предложит или в роли «бюрократа» примет взятку.
В то же время у индексов, основанных на опросах, есть методологические проблемы: во-первых, такие индексы не различают разные виды коррупции, что важно для эффективной антикоррупционной политики; во-вторых, участники опросов при ответах могут следовать стереотипам; наконец, при использовании опросов неизбежны различия в их охвате и сравнительном качестве. Поэтому исследования не всегда обнаруживают корреляцию между проявлениями коррупции и значениями индекса.
Йорген Андерсен из Норвежской бизнес-школы с соавторами, в числе которых Елена Пальцева (РЭШ и Стокгольмская школа экономики), изучавшие, какая часть нефтяной ренты оказывается в конечном счете на офшорных счетах после аккумулирования денег элитами богатых нефтью стран, не находят связи между суммой средств, размещенных в офшорах, и используемым для расчета Индекса восприятия коррупции индексом International Country Risk Guide. Они установили, что 15% доходов стран от нефтеэкспорта оседает в офшорах, но лишь когда в этих странах автократический режим, позволяющий превратить нефтяную ренту в политическую.
Работа Андерсена и соавторов – один из немногочисленных примеров анализа коррупции на верхнем уровне власти. Изучать ее сложнее, но при этом она вовлекает гораздо более крупные суммы и наносит наибольший ущерб обществу.
Подавляющая часть исследований изучает бытовую коррупцию или коррупцию на уровне небольших фирм и местных властей. Например, Бенджамин Олкен (MIT) и Патрик Бэррон (Всемирный банк) для своей работы договорились, что ассистенты будут сопровождать водителей грузовиков в Индонезии и наблюдать, какие взятки водители платят на блокпостах и станциях весового контроля. Исследователи, в частности, обнаружили, что суммы взяток соответствуют базовым гипотезам микроэкономики: когда блокпостов больше – на каждом взятка меньше; когда груз более ценный, а грузовик – более новый, то взятки больше. Ближе к концу маршрута размер взятки также возрастает: если водитель знает, что это последняя взятка на пути, то он готов заплатить больше.
Марианна Бертран (Чикагский университет) и Симеон Дянков (Peterson Institute for International Economics) с соавторами провели полевой эксперимент в Индии, где в качестве участников были желающие получить водительские права. Выяснилось, что индийские инспекторы произвольным образом ставят соискателям низкие баллы, тем самым побуждая желающих получить права обращаться к коррупционным практикам. Прохождение экзамена на получение прав не зависит от навыков вождения – система нацелена не на проверку качества, а на вымогательство денег.
Другие исследования сопоставляют данные из разных источников, чтобы зафиксировать проявления коррупции. Например, Реймонд Фисман и Шан Цзинь Вэй (Институт Брукингса) сравнивают данные Гонконга по экспорту в Китай и данные Китая по импорту из Гонконга. Они находят, что фирмы уклоняются от налогов, стараясь занизить импортные пошлины в Китае (в Гонконге экспортных пошлин нет). Это проявляется в том, что чем выше импортные пошлины на товар, тем скорее он будет задекларирован как аналог с более низкой пошлиной.
Проблемы борьбы с коррупцией
Есть концепция, что коррупция может быть полезной: это происходит тогда, как показал в своей знаменитой статье 1964 г. профессор Колумбийского университета Натаниэль Лефф, когда вмешательство государства в экономику либо имеет неправильные цели, либо использует неправильные методы (см. врез). Но по мере того, как экономическая политика в целом в мире улучшается, а качество институтов возрастает, возможностей для «полезной» коррупции становится меньше.
Поэтому экономисты считают коррупцию одним из основных препятствий для развития. Кроме того, при коррумпированной бюрократии «неправильное» вмешательство в виде, скажем, избыточного регулирования может возникать эндогенно – как раз для увеличения коррупционных платежей.
Тем не менее преодоление коррупции остается крайне сложной задачей. Почему? Ответить на этот вопрос помогают несколько теоретических идей. Они не только объясняют сложность борьбы с коррупцией, но и позволяют анализировать ее особенности и экономические последствия.
Вымогательство и сговор. Коррупция, будучи вредной для общества в целом, может быть выгодна обеим сторонам, непосредственно участвующим в коррупционной транзакции. Экономисты выделяют два вида коррупции: вымогательство и сговор. В первом случае чиновник вымогает взятку, чтобы делать то, что он и так должен делать. С вымогательством бороться легче, потому что одна сторона заинтересована в том, чтобы его прекратить. В случае со сговором чиновник берет взятку за какое-то свое противоправное действие в интересах второй стороны, а пострадавшим становится общество, но оно может о сговоре и не знать.
Провалы рынка и стимулы бюрократии. В идеале государство должно вмешиваться в экономику только в тех ситуациях, где есть провалы рынка, то есть где рынки неэффективны – например, из-за внешних эффектов или асимметрии информации. В таких ситуациях создание правильных стимулов для чиновников, то есть стимулов работать на необходимый обществу результат, – достаточно сложная и не всегда решаемая задача. И коррупция – лишь одна из сторон этой проблемы.
Централизованная и децентрализованная коррупция. Фирмы регулируются и контролируются большим числом государственных органов. Любой из них может заблокировать работу фирмы и, соответственно, требовать взятку за то, чтобы этого не делать. Если госорганы не координируются между собой, то мы имеем дело с децентрализованной коррупцией. В этом случае каждый госорган требует взятку, не озираясь на других, и в итоге сумма взяток становится слишком большой по сравнению с ситуацией координации. Кроме того, децентрализованная коррупция создает неопределенность в отношении того, когда и сколько надо будет платить, что еще более негативно влияет на финансовое поведение фирм, в том числе инвестиции.
Таким образом, ущерб от децентрализованной коррупции гораздо выше. Эти понятия ввели Андрей Шлейфер (Гарвард) и Роберт Вишни (Чикагский университет) в работе 1993 г.: они утверждали, что в коммунистических режимах была централизованная система, в то время как в современных России, Индии, некоторых африканских странах – децентрализованная. Эти понятия помогают объяснить, почему, например, Китай при высоком уровне коррупции, тем не менее, показывает впечатляющие темпы экономического роста.
Множественные равновесия. При одних и тех же условиях возможны как высокий, так и низкий уровень коррупции – то есть возможны множественные равновесия. Представим себе, что коррупции в обществе почти нет. Тогда в издержки коррупции для каждого чиновника входит не только возможное формальное наказание, но и порицание со стороны друзей и коллег. Это может сделать коррупцию невыгодной.
Если же большинство чиновников коррумпированы, то порицания нет или почти нет и, соответственно, издержки коррупции ниже, то есть быть коррумпированным становится выгодно. Как следствие, задача антикоррупционной политики заключается в том, чтобы «вытолкнуть» систему из плохого равновесия в хорошее, что возможно только при системном воздействии, то есть при комплексе больших и решительных мер. Именно это произошло, например, в Сингапуре и Грузии – двух историях успеха борьбы с коррупцией. Но эти и другие примеры – это примеры небольших стран, часто в особых условиях: например, в Сингапуре борьба с коррупцией началась после получения независимости от Великобритании в условиях автократического режима.
Что упоминается гораздо реже и что, наверное, даже важнее для заимствования опыта – это история борьбы с коррупцией в развитых странах. Все без исключения развитые страны имели высокий уровень коррупции еще относительно недавно. Взгляд экономистов на историю борьбы с коррупцией в США содержится в сборнике Corruption and Reform: Lessons from America's Economic History (2006). К сожалению, волшебных рецептов здесь нет и большинство советов самоочевидны: достойные зарплаты чиновников, равное и справедливое правосудие и реальная возможность наказания за коррупцию, прозрачность и подотчетность. Можно выделить три ключевых фактора: политическая воля, давление избирателей и свободная пресса.
Материал публикуется в рамках цикла онлайн-лекций РЭШ «Экономика и жизнь». 4 июня состоялась лекция Михаила Другова «Коррупция: почему ее нельзя победить, но как можно уменьшить?». Посмотреть запись лекции можно по ссылке.
