Локальный драйвер национальных инноваций

Инновации стали стержнем экономического развития и конкурентоспособности в современном мире. Ключевая роль в них отводится инвестициям в исследования и разработки, в человеческий капитал и инфраструктуру. Однако эффективность этих факторов часто зависит от более широкого социального и институционального контекста, в котором действуют экономические субъекты и который способен как благоприятствовать, так и препятствовать инновациям.

Исследования, изучающие роль институтов в развитии инноваций, как правило, сосредоточены на национальных институтах. Субнациональные институты – действующие на уровне регионов – привлекают меньшее внимание исследователей, что зачастую обусловлено недостатком данных и сложностью измерения качества управления на региональном уровне. Наше недавнее исследование о реформах местного управления и их влиянии на инновации в Китае восполняет этот пробел, предоставляя доказательства причинно-следственной связи между институтами власти и инновациями и показывая, что локальные институты государственного управления способны существенно влиять на формирование инновационных экосистем.

Институциональный ландшафт инноваций

Институты – краеугольный камень экономических систем, их влияние простирается от прав собственности до верховенства права как такового. Для инноваций институты могут служить либо акушеркой, либо гробовщиком, определяя, способны ли страны привлекать инвестиции, содействовать росту бизнеса и удерживать таланты.

Например, высококачественное управление может эффективно устранять административные барьеры и снижать транзакционные издержки для фирм, тем самым обеспечивая плодородную почву для инноваций. И напротив, слабость институтов, проявляющаяся в неэффективном управлении, отсутствии прозрачности и подотчетности или в прямой коррупции, может душить инновации, способствуя созданию враждебной среды для субъектов экономической деятельности.

Но эффективность институтов часто существенно различается в разных регионах внутри одной страны, особенно в таких гигантах, как Китай. Региональные различия в институциональном качестве определяют степень, в которой местные органы власти могут реализовывать политику, способствующую инновациям, а это означает необходимость оценки того, как субнациональные реформы влияют на эффективность местных инноваций.

В Китае, где постоянные экономические изменения продолжают преобразовывать города и регионы с поразительной скоростью, реформы местного управления представляют для исследователей беспрецедентную «лабораторию» для изучения и оценки этого влияния. Мы в своем исследовании сосредоточились на недавней реформе государственных агентств развития.

«Естественный эксперимент» институциональной реформы

С 2009 по 2018 г. в Китае произошла основательная реформа местных органов власти. В частности, централизованное управление промышленности и торговли (Administration for Industry and Commerce, AIC) трансформировалось в местные органы надзора за рынком (Market Supervisory Authorities, MSA). В Китае AIC выполняло такие обязанности, как проверка квалификации субъектов рынка, обеспечение качества продукции (в том числе продуктов питания) и услуг, защита прав собственности, обеспечение исполнения контрактов, борьба с недобросовестной конкуренцией, содействие входу на рынок. AIС, будучи сильно централизованной структурой, страдало от неэффективности, размытых полномочий и дублирования функций. Реформа предоставила большую автономию местным агентствам MSA, упростила процедуры и устранила избыточность. При этом, в отличие от реформ «сверху вниз», универсальных для всех, реформы AIC – MSA были добровольными, что привело к значительным различиям в сроках их реализации в разных регионах.

Первым провел реформу Шэньчжэнь – один из крупнейших и самых быстрорастущих мегаполисов Китая. Он объединил AIC с еще двумя органами надзора (за техническим качеством и за продуктами питания и лекарствами) в одну структуру – MSA (все три ее предшественника были упразднены), ввел четкое определение ее обязанностей и полномочий, значительно оптимизировал бизнес-процедуры и упростил административные требования. Например, одной из ключевых мер было объединение нескольких сертификатов в один, и в результате среднее время, необходимое для получения предприятиями лицензий на осуществление деятельности, сократилось с 22,9 до 8,5 дня.

За Шэньчжэнем, вдохновленные его примером, последовали еще несколько первопроходцев. А с 2013 по 2016 г. реформы стали распространяться по многим провинциям, особенно после того, как центральное правительство признало первые успехи. К 2016 г. из 283 префектурных городов, рассмотренных нами в анализе, 202 провели реформу; к концу 2018 г. ее завершили все местные органы власти в Китае. Поскольку до 2018 г. она была добровольной, многие регионы оставались привязаны к старой системе.

Мы используем это поэтапное развертывание реформы как естественный эксперимент, чтобы изучить, как она повлияла на региональные инновации.

Реформа как стимул инноваций

Хотя напрямую реформа не была направлена на продвижение и поддержку инноваций, мы обнаружили, что в большинстве случаев она позволила местным органам власти улучшить регулирование экономической среды, тем самым создавая местные экосистемы, более благоприятные для инноваций. Поскольку успех реформы зависел от ее исполнения, в некоторых случаях, напротив, она привела к введению дополнительного слоя бюрократии. Однако в целом реформа стала стимулом для инноваций – за счет, во-первых, устранения барьеров для входа фирм на рынок; во-вторых, за счет укрепления верховенства права (MSA борются с нарушениями прав собственности и контрафактом); в-третьих, за счет противодействия недобросовестной конкуренции и незаконным операциям; в-четвертых, за счет большей прозрачности и подотчетности MSA, сокращения государственного вмешательства и коррупции. 

Регионы, которые приняли модель MSA на ранней стадии, испытали более быстрый и более устойчивый рост инноваций, чем присоединившиеся к реформе позже. Число инноваций мы оцениваем по количеству патентных заявок в расчете на 10000 жителей региона, в зависимости от этого количества поделив регионы на четыре кластера – от самых инновационных до самых неинновационных. В 2009 г. к самым инновационным относились 4 региона, включая Шэньчжэнь, в 2016 г. – уже 36, а число наименее инновационных сократилось с 239 до 119. В Шэньчжэне число патентов увеличилось со 115,7 в 2009 г. до 337,6 в 2016 г., что фактически утроило его выпуск инновационной продукции за эти семь лет. Многочисленные регионы, ранее считавшиеся второстепенными или менее инновационными, также добились значительного прогресса, при этом несколько сократив разрыв с инновационными лидерами.

Дальнейший анализ показывает, что влияние реформы не было однородным: оно оказалось наиболее выраженным в регионах, уже обладавших некоторой инновационной инфраструктурой и определенным уровнем человеческого капитала. Эти результаты показывают, что институциональные реформы оказываются особенно эффективными там, где экономические субъекты могут реагировать на улучшение управления путем интенсификации инновационной деятельности. Однако для менее инновационных регионов одних только институциональных реформ для стимулирования инноваций может оказаться недостаточно: потребуются одновременные инвестиции в образование, навыки и инфраструктуру.

Два вывода для политики инноваций

Наше исследование предполагает два основных вывода. Первый – важность качества субнациональных институтов для развития инноваций и то, что децентрализованные институциональные корректировки могут принести значительные экономические выгоды. Реформы, адаптированные к потребностям и возможностям конкретных регионов, могут оказаться более эффективными, чем универсальная общенациональная политика.

Второй вывод – способность институциональных реформ выступать мощным драйвером развития в странах с развивающейся экономикой. Опыт Шэньчжэня и других ранних последователей реформ в Китае показывает, что институциональные усовершенствования могут способствовать не только постепенным улучшениям, но и преобразующим экономическим сдвигам. Успех модели MSA Шэньчжэня вдохновил другие регионы последовать его примеру: это свидетельствует, что эффективное местное управление может усилить более широкую национальную политику развития.

Реформа агентств развития в Китае иллюстрирует, что повышение качества институтов на местном уровне – рычаг для инновационного роста. Однако успех институциональных реформ в значительной степени зависит от контекста. Это предполагает, что реформы должны быть адаптированы к региональным особенностям. В нашем исследовании в уже высокоинновационном регионе немедленные выгоды от реформы AIC очевидны, в то время как в регионах с более низкими начальными уровнями человеческого капитала и экономического развития могут потребоваться дополнительные реформы в образовании и инфраструктуре для усиления преимуществ институциональных улучшений.

Поэтапный подход к институциональной реформе в сочетании с постоянной оценкой и адаптацией, вероятно, является наиболее адекватным путем для стран, характеризующихся высоким уровнем регионального неравенства в сфере благосостояния и инноваций. Такой подход гарантирует, что реформы будут соответствовать местным экономическим условиям и возможностям. В эпоху, когда инновации определяют линии разлома между экономической устойчивостью и экономической нестабильностью, улучшения в местном управлении могут служить основной движущей силой раскрытия инновационного потенциала экономик.

Оригинал статьи опубликован на портале CEPR.org/VoxEU. Адаптированный перевод с использованием материалов исследования выполнен редакцией Econs.online.