Народ против Google: сложности антимонопольного регулирования цифровых платформ

С 1990-х концентрация рынков США и Европы быстро растет, но если сначала ее драйверами были ценовая конкуренция и инновации, то с 2000-х гг. эффективная концентрация превратилась в «плохую», сопровождающуюся более высокими ценами и более низким ростом инвестиций и продуктивности.

Когда в 2008 г. SABMiller и Molson Coors, второй и третий по объему продаж производители пива в США, объединили свои операции в стране, цены на продукцию выросли на всем рынке, включая основного конкурента объединившихся компаний, Anheuser-Busch InBev. Цены оказались выше на 6–8%, а наценка – на 17–18% выше, чем в случае, если бы слияния не произошло: совместное предприятие упростило для фирм координацию ценообразования. Когда в 2015 г. Anheuser-Busch InBev попытался купить это совместное предприятие, министерство юстиции США – регулирующий антимонопольный орган – разрешило сделку лишь при условии, что Anheuser-Busch продаст свою долю в американском подразделении SABMiller, а также глобальные права на бренды пива Miller, для предотвращения роста концентрации в пивной индустрии.

Но есть рынки, на которых антимонопольные регуляторы испытывают специфические трудности с доказыванием фактов злоупотребления рыночной властью. Это касается, в частности, деятельности технологических компаний, которые в последнее время столкнулись с громкими исками от регуляторов в США и Европе.

Антимонопольные иски к техногигантам

Доля пяти крупнейших технологических компаний – Apple, Google, Microsoft, Facebook и Amazon – в индексе S&P 500 летом 2020 г. превысила 20%. По мере роста их рыночной доли увеличились и опасения антимонопольных регуляторов по поводу злоупотребления этими компаниями монопольным положением.

В октябре 2020 г. министерство юстиции США (Department of Justice, DOJ) совместно с одиннадцатью штатами подали в суд на Google за «незаконное поддержание монополий на рынках поиска, поисковой и контекстной рекламы в США за счет использования антиконкурентных и ограничительных практик». Два десятилетия назад Google стал любимцем Кремниевой долины как амбициозный стартап, предложивший инновационный способ осуществлять поиск в развивающемся интернете, говорится в иске: «Того Google уже давно не существует». В последние годы, оценивает ведомство, на компанию приходилось до 90% всех поисковых запросов в США и почти 95% запросов с мобильных устройств – «во многом в результате заключения ограничительных соглашений и антиконкурентного поведения Google». «Как и в исторических расследованиях AT&T в 1974 г. и Microsoft в 1998 г., министерство снова обеспечивает выполнение Акта Шермана (антимонопольный закон США. – Прим. «Эконс»), чтобы восстановить роль конкуренции и открыть двери для следующей волны инноваций – на этот раз на ключевых онлайн-рынках», – прокомментировал иск заместитель генерального прокурора США Джеффри Роузен.

Основная претензия министерства юстиции к Google – поведение, направленное на вытеснение конкурентов с рынка, объясняют Линн Пепалл и Дэн Ричардс из Университета Тафтса. По сути, обвинения против компании действительно схожи с историей разбирательства DOJ с Microsoft.

DOJ считает, что Google использует аналогичную тактику: обязывает производителей смартфонов на операционной системе Android по умолчанию устанавливать на них поиск Google, включает Google-поиск по умолчанию в собственном браузере Google Chrome. В иске также утверждается, что Google заплатил Apple несколько миллиардов долларов, чтобы гарантировать, что в браузере Safari также по умолчанию будет работать именно поиск Google. Ссылаясь на историческое решение по иску к Microsoft, DOJ подчеркивает, что поведение Google направлено на исключение конкурентов и сохранение монопольного положения и, соответственно, является нарушением законодательства. Более того, подчеркивает министерство юстиции, такая тактика технологического гиганта ограничивает возможности для развития новых инновационных компаний.

9 декабря 2020 г. был предъявлен антимонопольный иск к Facebook: прокуроры 48 штатов обвинили компанию в том, что в последние десять лет она в хищнической манере скупала небольших или потенциальных конкурентов и вытесняла сторонних разработчиков продуктов, которые использовали ее платформу, лишая тем самым пользователей преимуществ конкуренции и постепенно снижая степень защиты их персональных данных, – все ради увеличения своей выручки от рекламы.

Согласно иску, Facebook, благодаря тому объему данных, который он собирает, отслеживает новые приложения, которые пользуются популярностью и могут представлять для него угрозу с точки зрения конкуренции, и оперативно предлагает за эти компании суммы, значительно превышающие их текущую рыночную стоимость, чтобы этой будущей конкуренции избежать. Пример – приобретение Instagram и WhatsApp: первая компания была куплена Facebook за $1 млрд, хотя не генерировала выручки и оценивала себя в $500 млн, а вторая – за $19 млрд, хотя за два года до этого получала альтернативное предложение на $100 млн. Если компании отказывались от продажи, Facebook «перекрывал им кислород», уверены обвинители. Они призывают запретить Facebook приобретать другие фирмы более чем за $10 млн, не оповестив регуляторов. Параллельно Федеральная торговая комиссия США требует не только запретить Facebook эти антиконкурентные практики, но и заставить компанию продать Instagram и WhatsApp.

В свою очередь, Еврокомиссия в ноябре 2020 г. выразила формальный протест Amazon: регулятора не устроило то, как технологическая компания использовала непубличную информацию о размещающих товары на ее платформе независимых продавцах, с которыми напрямую конкурирует ее собственный розничный бизнес.

Регулятор указывает на неконкурентное использование Amazon «больших данных»: на платформе размещены предложения более 2 млн независимых продавцов, соответственно, у компании есть информация и об их предложениях, и о реакции покупателей на разные уровни цен на товары и доставку. При этом Amazon продает товары под собственными брендами – и, по версии Еврокомиссии, использовал доступные ему частные данные о независимых продавцах, чтобы улучшить положение собственных товаров, избегая при этом «нормальных рисков конкуренции в розничной торговле».

Конкуренция и инновации

Одна из причин пристального внимания антимонопольных регуляторов к цифровым платформам – влияние структуры рынка на инновации. Эффективная конкуренция стимулирует компании вводить новые инновационные продукты в попытке переманить клиентов у текущих конкурентов и защитить свою позицию на рынке от будущих. Как следствие, например, слияние конкурентов на рынке может ослаблять эти эффекты и снижать стимулы к инновациям.

В отраслях с высокой концентрацией стартапы могут сталкиваться еще и с тем, что Дэвид Вессел из Брукингского института характеризует как «хищническое ценообразование»: он приводит в пример попытку Amazon купить компанию Quidsi, которая владела сайтом по продаже детских товаров. Когда Quidsi отказалась от сделки, Amazon снизил цены на аналогичные категории товаров на своей платформе на 30% и запустил программу Amazon Mom, включавшую скидки и бесплатную доставку. В итоге Quidsi вынуждена была пойти на продажу бизнеса, а к 2012 г. Amazon поднял цены и сократил возможности, предоставляемые в рамках Amazon Mom.

Впрочем, Дэвид Аутор из Массачусетского технологического института и его соавторы, напротив, пришли к выводу, что именно более концентрированные сектора с компаниями-суперзвездами (самыми производительными в секторе) показывают больший рост производительности и инноваций – не только в США, но и в других странах ОЭСР. Рост концентрации непропорционально высок в отраслях, где происходят быстрые технологические изменения, измеряемые ростом совокупной факторной производительности при сокращении доли труда в добавленной стоимости: это позволяет предположить, что именно технологический динамизм, а не антиконкурентные силы является фактором роста концентрации.

Однако другой сюжет заключается в том, что, завоевывая большую долю рынка путем честной конкуренции за счет своих инноваций и высокой эффективности, компании, став суперзвездами и получив доминирующее положение, используют свою рыночную власть для того, чтобы воздвигать различные барьеры для входа на рынок и защитить свои позиции, отмечают Аутор и соавторы.

Сложности для регуляторов

Природа таких платформ, как Google и Amazon, усложняет антимонопольный анализ, объясняют Пепалл и Ричардс. Дело в том, что они обслуживают сразу два типа клиентов: потребителей, которые ищут там товары и услуги, и фирмы, которые производят и рекламируют продукты и ищут для них покупателей. Возникают три особенности: во-первых, платформам необходимо устанавливать цены сразу для двух типов пользователей; во-вторых, платформы неизбежно собирают огромное количество информации, которую могут затем учитывать, чтобы самим выигрывать конкуренцию. Наконец, на таких рынках существует тенденция доминирования нескольких компаний просто в силу устройства этих рынков: экономия на масштабе и сетевые эффекты, которые характеризуют такие двусторонние платформы (которые сводят продавцов с покупателями), естественным образом приводят к концентрации, отмечают экономисты.

На стороне предложения цифровые платформы порождают эффекты масштаба: как только Google создает поисковую инфраструктуру, издержки добавления к поиску еще одного пользователя оказываются пренебрежимо малы. На стороне спроса, как только большее количество потребителей начинают пользоваться поиском и, таким образом, предоставляют данные о своих предпочтениях, все большее число фирм готовы платить Google за рекламу. А по мере того, как все больше фирм предоставляют более полную информацию о своих продуктах, пользователи все активнее используют для поиска именно Google.

Из-за этих эффектов масштаба высока вероятность, что на рынке останутся только несколько крупных платформ. И регуляторам сложно определить, является доминирующее положение такой платформы результатом нормальной конкуренции или ее недобросовестных практик.

Сама платформа должна одновременно устанавливать цены и для продавцов, и для покупателей. Например, Google назначает, по сути, нулевую цену для потребителей –потому что большее число поисковых запросов позволяет ему требовать более высокую плату с продавцов. Эти эффекты учитываются одновременно: в недавнем решении по иску штата Огайо к American Express Верховный суд США пришел к выводу, что практики доминирования, которые вредны для одной стороны рынка (например, рекламодателей), могут и не нарушать закон, если их польза для другой стороны (потребителей) превышает эти потери.

Наконец, платформы могут все эффективнее сводить продавцов с покупателями по мере того, как они накапливают больше данных о них. Чем лучше рекомендации, тем больше пользователей приходят на платформу, а фирмы готовы платить за рекламу по большему числу ключевых слов.

Получается, что, с одной стороны, Google, наращивая объемы собранной информации, может предоставлять более качественную услугу. С другой, «отнимая» часть поисковых запросов у конкурентов, он лишает их части информации и тем самым снижает их способность с собой конкурировать. Похожая ситуация возникает и вокруг Amazon: как платформа он собирает недоступные другим данные о популярности товаров и реакции потребителей на различные акции, а затем может использовать эти данные, продавая собственные бренды или предоставляя преференции независимым продавцам, использующим премиальные сервисы. И опять получается, что сбор Amazon информации можно рассматривать и как попытку улучшить свои продукты, и как неконкурентную практику.

Дополнительная сложность – определение границ рынка, добавляют Пепалл и Ричардс: потребители могут искать товары через Google, но могут делать это и напрямую – на сайте того же Amazon. То есть обе платформы, несмотря на различие в основном продукте, конкурируют за «рекламные доллары» – как и, например, Facebook, который является в первую очередь социальной сетью.

Как оценивать слияния и поглощения

Иск к Facebook, если он окажется успешным для регулятора, станет фундаментальным сдвигом в применении закона Харта – Скотта – Родино (принят в 1976 г.), отмечает Дирк Ауэр, старший научный сотрудник Международного центра права и экономики: этот закон обязал компании уведомлять антимонопольные органы о предполагаемых слияниях и поглощениях, которые превышали бы некоторую стоимостную отметку, – тем самым процесс работы с такими сделками перешел из парадигмы, когда они расследовались уже после совершения, в такую, где регуляторы рассматривали их заранее. Хотя это не прописано формально, компании начали исходить из предпосылки о том, что если сделка проходит проверку DOJ, то впоследствии она вряд ли окажется целью антимонопольного расследования.

При этом возникают дополнительные сложности: в частности, при разбирательстве ex post неясно, что происходило бы в сценарии, в котором Facebook не купил бы Instagram и WhatsApp, – были ли в результате этих сделок просто устранены конкуренты, как сейчас утверждает в своем иске регулятор, или же эти сделки породили дополнительную эффективность, которая и привела к успеху. Скажем, объясняется ли популярность Instagram после сделки особенностями самой этой социальной сети или же возможностями Facebook по ее развитию и быстрому масштабированию?

Разделение компаний уже после совершенного слияния или поглощения может иметь крайне высокие социальные издержки как раз из-за уничтожения экономии на масштабе и сетевых эффектов, на которые уже опираются и фирмы, и потребители, напоминает Ауэр. Кроме того, вероятность дорогостоящих судебных разбирательств может вообще снизить стимулы для фирм инвестировать, тем более что антимонопольные регуляторы вряд ли обратят внимание на провальные слияния и поглощения – на их радары попадут более успешные.

Решение по иску DOJ против Google также может стать отправной точкой для аналогичных разбирательств в будущем, подчеркивают Пепалл и Ричардс. Более того, сложности расследования подобных кейсов, возможно, в итоге потребуют создания новых надзорных ведомств, экспертиза которых была бы сфокусирована именно на создании «правил игры» для цифровых платформ и отслеживании их соблюдения.