Промышленная политика в эпоху технологической гонки: как страны выбирают приоритеты и инструменты
Промышленная политика – это политика, направленная не просто на поддержку отдельных отраслей, а на глубокие структурные изменения в экономике. В последние годы она вновь стала привлекать внимание исследователей и государств, стремящихся обеспечить устойчивый экономический рост и структурную трансформацию. Этот тренд отчетливо прослеживается как в развивающихся, догоняющих странах, так и в экономически развитых государствах. Правительства все чаще используют инструменты государственного вмешательства, чтобы формировать конкурентоспособные отрасли, стимулировать инновации и укреплять технологический суверенитет.
В условиях роста геополитической напряженности и трансформации глобальных цепочек добавленной стоимости фокус промышленной политики меняется. Если ранее ее приоритетом была поддержка конкурентоспособности отечественных секторов, то сегодня мотивация для применения промышленной политики расширилась. По данным за 2023 г., ключевыми драйверами промышленной политики стали стратегическая конкурентоспособность (37% всех введенных мер), геополитические интересы и национальная безопасность (19,7%), устойчивость цепочек поставок (15,2%).
Объемы финансирования промышленной политики в разных странах значительны, хотя точные цифры порой сложно сопоставить из-за различий в методологии учета. Тем не менее данные показывают: в странах ОЭСР в среднем около 1,4% ВВП тратится на прямые меры – гранты, субсидии и налоговые льготы. Если учитывать также косвенные инструменты вроде государственных кредитов, гарантий и капиталовложений, эта цифра вырастает до 1,8% ВВП. При этом почти 1,1% ВВП приходится на программы экспортного финансирования – важный инструмент поддержки внешней конкурентоспособности национальных компаний.
Масштабы государственной поддержки сильно варьируются в зависимости от страны: от 0,3% ВВП в Бразилии (из которых лишь четверть – прямая поддержка бизнесу) до 1,5% ВВП в Китае (из которых почти половина приходится на субсидии и налоговые льготы, что свидетельствует о системном подходе к формированию стратегических отраслей). Эти различия говорят о принципиально разных подходах к используемым инструментам и уровню государственного участия в экономике.
Различия в выборе инструментов промышленной политики – это не просто технические нюансы, а ключевой фактор, определяющий, какие страны укрепляют свои позиции в высокотехнологичных сегментах глобальной экономики, а какие рискуют застрять в нишах с низкой добавленной стоимостью.
Чтобы выявить направленность промышленной политики стран, в своем новом исследовании мы проанализировали более 6500 нормативных актов из базы данных Global Trade Alert о мерах государственной финансовой поддержки компаний в мире. В исследование включены меры, введенные в период с 1 января 2019 по 1 июля 2023 г. Такой временной промежуток позволяет отразить недавние изменения в практике промышленной политики и охватывает достаточное количество лет для выявления устойчивых тенденций.
Для оценки направленности государственной промышленной политики мы рассчитываем индекс экономической сложности государственной финансовой поддержки. Он отражает среднюю технологическую насыщенность видов деятельности или товарных групп, которые охвачены мерами финансовой поддержки: чем выше значение индекса – тем более высокотехнологичные секторы получают господдержку.
Технологические приоритеты в промышленной политике стран
Развитые страны все чаще демонстрируют способность наращивать сложность своих производств и экспорта, занимая лидирующие позиции в передовых отраслях – от микроэлектроники до биотехнологий. В то же время многие развивающиеся экономики продолжают полагаться на традиционные формы поддержки, такие как субсидии для сырьевых экспортеров или трудоемких производств, что ограничивает их возможности для структурного роста.
Разрыв между развитыми и развивающимися странами в технологической политике становится все более очевидным. Он проявляется не столько в уровне амбиций, сколько в масштабах, стратегии и системности государственной поддержки – особенно в таких критически важных сферах, как квантовые технологии, искусственный интеллект, микроэлектроника и электромобили. Китай, стремясь к технологическому лидерству, выделил более $10 млрд на квантовые исследования и анонсировал программу по развитию ИИ на сумму свыше $70 млрд к 2030 г.: это не просто поддержка науки – это масштабная перестройка технологической базы. В то же время, например, Сингапур или Австралия реализуют более скромные, точечные программы, фокусируясь на коммерциализации отдельных решений.
Стратегические горизонты также различаются. Япония делает ставку на долгосрочные прорывы – ее Moonshot-программа предусматривает создание квантового компьютера к 2050 г. Германия, напротив, сосредоточена на ближайших задачах – собственный квантовый компьютер должен появиться уже в 2025 г. Южная Корея объединяет оба подхода: в рамках Digital New Deal она инвестирует $48 млрд в развитие сразу нескольких высокотехнологичных направлений.
Все больше стран переходят к государственно-частным партнерствам, привлекая корпорации, например IBM, Google и TSMC, для ускорения внедрения технологий. Долгосрочные инициативы, такие как европейская Quantum Flagship или американский National Quantum Initiative Act, свидетельствуют о системном подходе к формированию технологической независимости.
Еще более выраженные различия – в поддержке микроэлектроники и электромобилей. США выделили $280 млрд по закону CHIPS and Science Act, чтобы восстановить собственное производство чипов. Южная Корея идет дальше: с бюджетом до $450 млрд она строит K-Semiconductor Belt, «пояс полупроводников» – крупномасштабный кластер, который объединит разработчиков, производителей и поставщиков микросхем с целью закрепить позиции страны как мирового лидера производства полупроводников. В то же время Израиль или Сингапур реализуют более скромные программы, ориентированные на ключевые звенья цепочек.
Формы поддержки тоже разнятся: от прямых субсидий в Китае и Германии до стратегического привлечения внешних игроков, как в Японии, или модернизации внутреннего производства, как в США и ЕС. При этом долгосрочные программы, например European Battery Alliance по созданию в Европе собственной цепочки производства аккумуляторов, начиная от добычи сырья, контрастируют с краткосрочными стимулами, такими как FAME II в Индии – финансовой помощи при покупке электромобилей для ускорения их внедрения.
Для стран, находящихся в условиях внешних ограничений, включая Россию, характерны более узкие и ограниченные по ресурсам инициативы – поддержка направлена на квантовую криптографию, базовые ИИ-решения или локализацию отдельных производств. Это скорее попытка удержаться в технологической гонке, чем выход на ее передовые позиции.
Индекс экономической сложности господдержки
Как показывают современные исследования, игнорирование уровня экономической сложности в проектировании промышленной политики может закреплять существующие дисбалансы. Без четкого ориентира на развитие технологически насыщенных, сложных производств государства рискуют воспроизводить структурные ловушки – деформированную экспортную структуру, зависимость от импорта технологий и ограниченный потенциал для устойчивого роста. Именно поэтому выбор инструментов и целей промышленной политики сегодня становится не просто вопросом поддержки бизнеса, а стратегическим решением, определяющим будущее национальной экономики.
Мы поставили перед собой задачу – выявить стратегические приоритеты современной промышленной политики, сравнить подходы развитых и развивающихся стран в ее реализации и понять, насколько активно государственная поддержка направлена на развитие технологически сложных, перспективных отраслей.
Для анализа мы разработали специальный индекс – индекс экономической сложности государственной финансовой поддержки (ИЭСГП). Он позволяет оценить, насколько целенаправленно государства инвестируют ресурсы в секторы с высоким технологическим потенциалом, способные стать драйверами долгосрочного роста. Чем выше значение построенного нами индекса ИЭСГП, тем на более высокотехнологичные секторы ориентирована государственная поддержка страны.
Основой индекса стала современная теория экономической сложности, которая рассматривает развитие страны не просто через призму капиталовложений, а через структуру ее производственных возможностей и экспортного потенциала. Эта теория связывает структуру экономики, в том числе экспортно ориентированных производств, с экономическим развитием и предполагает, что страны с более сложной структурой экономики (и экспорта) имеют более высокие показатели экономического развития и уровня жизни. Этот подход, предложенный в 2009 г. Сесаром Идальго и Рикардо Хаусманом из Гарварда, сегодня активно применяется для анализа траекторий экономического развития, оценки возможностей диверсификации и построения устойчивых, инновационных экономик. Он помогает понять не просто, куда тратятся деньги, а насколько эти траты способны изменить ландшафт экономики в будущем.
Наш анализ основан на базе данных GTA Corporate Subsidy Inventory 2.1, которая фиксирует меры государственной финансовой поддержки компаний в мире. Под субсидией в соответствии с общепринятой практикой МВФ и ЮНКТАД понимается безвозвратный финансовый трансферт, предоставляющий получателю определенное преимущество. В исследовании мы рассматриваем только корпоративные субсидии, то есть меры, направленные непосредственно на поддержку отраслей и отдельных предприятий. Субсидии, адресованные конечным потребителям (например, льготы на коммунальные услуги или транспорт), из анализа исключены. Это позволяет сосредоточиться на тех инструментах промышленной политики, которые ориентированы напрямую на производственный сектор.
Экономическая сложность приоритетов промышленной политики
Несмотря на декларируемые похожие задачи (безопасность, конкурентоспособность, локализация, надежность цепочек создания стоимости, технологический суверенитет), подходы стран к реализации промышленной политики существенно различаются. Для развитых экономик характерно более широкое применение прямых финансовых инструментов – грантов и займов, а в экономиках с формирующимся рынком предпочтения больше отдают налоговым льготам, что является следствием, возможно, не только бюджетных ограничений, но и неопределенности при выборе лидеров в новых секторах.
Рассматривая приоритеты разных стран в реализации промышленной политики, мы обнаруживаем некоторые общие признаки среди крупных ведущих стран – США, Германии, Китая. Их приоритеты в большей степени связаны с обеспечением технологической независимости (интегральные схемы, электронные компоненты), безопасности (системы обработки данных), развитием передовых технологий (литийионные батареи, статические накопители энергии). В США, одной из самых сложных экономик, внимание уделяется не только приоритетным высокотехнологичным отраслям, но и относительно простым, но политически значимым и трудоемким, таким как металлургия и сельское хозяйство. Это обусловлено внутренними политическими факторами, лоббированием и необходимостью поддерживать занятость. Китай ориентирован на сложные и перспективные отрасли – электромобили, возобновляемую энергетику, искусственный интеллект.
В развивающихся странах относительный ИЭСГП сильно варьируется. Например, Иран в условиях международных санкций сделал ставку на развитие собственных технологий, однако институциональные ограничения и изоляция ограничили долгосрочный эффект этих мер. Мексика и Малайзия, несмотря на тесную интеграцию в глобальные цепочки добавленной стоимости, отстают в формировании собственных инновационных экосистем. Промышленная политика этих стран привела к росту зависимости от иностранного капитала и слабым структурным изменениям.
В России, несмотря на умеренный уровень сложности экономики, относительно высокая сложность инструментов государственной поддержки. Россия выделяется ориентированностью на локализацию (медицинская продукция и фармацевтика, автомобильные компоненты), развитие цифровой экономики (устройства для связи, оптоволоконные системы), модернизацию базовых секторов (электротехнические компоненты, преобразователи энергии).
Наблюдаемый тренд к усилению селективности промышленной политики и ее направленности на применение прямых финансовых инструментов представляется следствием обострения конкуренции за лидерство в сфере прорывных технологий, сильной регионализации мировой торговли, повышении внешней «наступательности» экономической политики. Критическим фактором становится ограниченный ресурс времени для того, чтобы занять выгодные позиции в мировой экономике в условиях быстрых и труднопрогнозируемых структурных изменений. Конкуренция ведущих стран, особенно на рынках передовых производств, сочетается со значительными (иногда кардинальными) и стремительными изменениями их позиций, со сменой самой модели присутствия на мировом рынке (идеолог, поставщик компонент, интегратор).
Что касается поддержки малого и среднего бизнеса, то, несмотря на риторику технологической трансформации, государства чаще поддерживают МСП в традиционных или простых секторах. По-видимому, доминирующей остается роль МСП в обеспечении социальной стабильности и сокращении неравенства.
Сложность портфеля мер поддержки и сложность экономики в существенной степени связаны: корреляция между ИЭСГП и индексом экономической сложности (разработанным Идальго, Хаусманном и их соавторами в 2014 г.) в среднем составляет 0,58, то есть более сложные экономики поддерживают более сложные виды деятельности (см. график ниже).
Однако, анализируя направленность финансовой поддержки по странам, мы приходим к двум выводам. Первый, интуитивно ожидаемый: для стран с более сложной экономикой характерен фокус поддержки на более сложные производства. Второй же вывод, напротив, менее очевиден и основан на сравнении относительной сложности секторов в контексте текущего уровня развития экономики той или иной страны: экономически развитые страны больше поддерживают секторы, более простые относительно сложности их национальной экономики, тогда как догоняющие страны – наоборот, секторы с более высокой относительной сложностью по сравнению с текущим уровнем развития своих экономик.
Можно предположить, что развитые страны перераспределяют ренту технологического лидерства для конвергенции секторов в интересах поддержания экономической и социальной стабильности. А страны с формирующимся рынком пытаются нащупать новые секторальные и технологические возможности быстрого роста для выхода из ловушки среднего дохода и сокращения отставания от ведущих игроков.
В заключение следует отметить, что, несмотря на информативность используемых данных, исследование имеет ограничения. Количество зафиксированных субсидий не всегда отражает реальные объемы финансирования, а сами данные охватывают лишь корпоративные меры поддержки, исключая потребительские и скрытые формы госпомощи – такие, как льготы через государственные компании или неявные налоговые преференции. Кроме того, многие меры носят контрциклический характер и не связаны напрямую с промышленной политикой. Наконец, уровень прозрачности варьируется: с 1995 по 2021 г. доля стран, уведомляющих ВТО о субсидиях, сократилась с 75% до 35%, что особенно затрудняет анализ в крупных экономиках вроде Китая. Поэтому интерпретация результатов требует осторожности.
Полный текст исследования опубликован в журнале «Вопросы экономики», 2025, №8.
