Работает ли программа «Сделано в Китае 2025» на Китай

Зарубежная критика промышленной политики Китая, вызвавшей серьезную напряженность между ним и многими его торговыми партнерами, часто сосредотачивается на программе «Сделано в Китае 2025». «Сделано в Китае 2025» – это многоцелевая политическая инициатива Китайской Народной Республики, объявленная в мае 2015 г. Явная цель этой инициативы – перевести Китай из статуса «мировой фабрики» (производящей низкокачественные и дешевые товары из-за более низкой стоимости рабочей силы и преимуществ цепочек поставок) на уровень инновационного производства товаров и услуг с высокой добавленной стоимостью.

В Уведомлении Государственного совета о публикации «Сделано в Китае 2025» – официальном документе, объявляющем о старте инициативы, – в качестве ключевого подхода к развитию промышленности указывается «ориентация на инновации» и отмечается, что стране необходимо «стремиться достичь стратегической цели стать мощной промышленной державой, сделав три шага». Первый шаг – до 2025 г. К этому времени Китаю необходимо «значительно улучшить общее качество промышленного производства, существенно расширить инновационный потенциал, существенно повысить производительность труда всех работников и вывести на новый уровень интеграцию индустриализации и информатизации».

Политика нацелена на десять ключевых секторов: 1) информационные технологии нового поколения, 2) высокотехнологичные станки с цифровым управлением и робототехника, 3) аэрокосмическое и авиационное оборудование, 4) океанографическое инженерное оборудование и высокотехнологичные суда, 5) передовое оборудование для железнодорожного транспорта, 6) энергоэффективные автомобили и автомобили на новых источниках энергии, 7) электроэнергетическое оборудование, 8) сельскохозяйственные машины и оборудование, 9) новые материалы, 10) биофармацевтика и высококачественное медицинское оборудование.

Многие страны расценивают эту программу как угрозу, поскольку она рассматривается как попытка Китая использовать государственные субсидии на мобилизацию китайских предприятий по поглощению интеллектуальной собственности, чтобы догнать, а затем и превзойти западные технологии в передовых отраслях.

В марте 2018 г. расследование администрации Трампа, начатое в соответствии с разделом 301 закона о торговле 1974 г. (раздел 301 направлен на борьбу с недобросовестными практиками внешней торговли и предоставляет президенту США полномочия применять ограничительные меры к торговле со странами, правительства которых нарушают международные торговые соглашения или используют практики, являющиеся необоснованными или дискриминационными и обременяющими или ограничивающими торговлю США. – Прим. «Эконс»), пришло к выводу, что действия Китая по широкому спектру торговой политики, включая инициативу «Сделано в Китае 2025», были «необоснованными и дискриминационными». Администрация Трампа использовала эти выводы в качестве частичного обоснования масштабной торговой войны против Китая, которую администрация Байдена в значительной степени продолжила. Рост экономических разногласий между двумя крупнейшими экономиками мира вызвал значительную неопределенность в мировой экономике. Страны по всему миру реагируют на эту ситуацию введением собственной промышленной политики.

Удивительно, но многие утверждения, выдвинутые как сторонниками, так и критиками инициативы «Сделано в Китае 2025», еще не подверглись серьезной эмпирической проверке. Мы изучили, как политика этой инициативы повлияла на получение фирмами субсидий, интенсивность НИОКР, патентование, производительность и прибыльность китайских фирм. Для этого мы используем информацию, извлеченную из финансовых отчетов публичных китайских компаний, и метод «разность разностей» (difference-in-differences – статистический метод, использующийся для оценки какого-либо воздействия на целевую группу в сравнении с контрольной, не подвергавшейся воздействию; облегчает вывод о причинно-следственных связях для неэкспериментальных данных, то есть когда провести специальный эксперимент для получения вывода невозможно. – Прим. «Эконс»).

Реальный эффект политики

Несмотря на то что о программе «Сделано в Китае 2025» было объявлено с большой помпой, китайское правительство никогда публично не называло фирмы, которые будут в ней участвовать. Чтобы их определить, мы провели текстовый поиск по всем годовым отчетам китайских производственных компаний за период с 2015 по 2018 г. и выделили фирмы, которые хотя бы раз упомянули «Сделано в Китае 2025» (на китайском языке) в своих отчетах. Таким образом мы идентифицировали 1120 компаний, которые потенциально могут быть бенефициарами программы, из около 3500. Ручная проверка всех упоминаний программы указывает на то, что сделавшие их фирмы ожидают получить от нее выгоду. Мы рассматриваем эти фирмы как целевую группу, то есть затронутую политикой. В качестве альтернативы мы также сопоставляем информацию фирм с отраслевой информацией десяти секторов, на которые направлена программа, чтобы идентифицировать «затронутые» предприятия. Результаты, полученные этими двумя методами, в целом совпадают.

В наших основных спецификациях мы выбрали 2018 год в качестве конечной точки, потому что наблюдаем значительное снижение частоты упоминания программы «Сделано в Китае 2025» в финансовой отчетности публичных компаний после 2018 г. Это, по-видимому, связано с изменениями в реализации политики «Сделано в Китае», вероятно, из-за торговой войны между США и Китаем. Хотя китайское правительство никогда официально не объявляло о таких изменениях, неофициальные данные свидетельствуют о том, что оно значительно понизило роль этой инициативы с момента начала торговой войны в марте 2018 г. Например, посвященная программе веб-страница центрального правительства Китая не обновлялась с начала торговой войны. Тем не менее эта политика не отменена, а слова «Сделано в Китае 2025» до сих пор время от времени появляются в СМИ.

Эта неоднозначность вносит дополнительные сложности в наш анализ: если включить в него последние годы, есть вероятность просто не учесть скрытно участвующие в программе компании и отнести их к контрольной группе, что исказит результаты. С другой стороны, окончание выборки 2018 годом сокращает анализируемое нами влияние политики периодом в четыре года, что может быть слишком коротким сроком для того, чтобы наблюдать это влияние в данных. Признавая эту проблему, мы также для проверки надежности изучили данные после 2018 г. (по 2021 г.), предполагая, что фирмы, которые упоминают «Сделано в Китае 2025» в своих отчетах в 2015–2018 гг., продолжают оставаться ее единственными участниками.

Для изучения влияния инициативы «Сделано в Китае» мы используем несколько показателей, в том числе: общий объем полученных фирмой субсидий; субсидии на инновации; соотношение НИОКР к продажам; количество заявок на патенты на изобретения, подданных фирмой в Китае и в США; производительность труда (рассчитанную как объем продаж, поделенный на количество работников); совокупную факторную производительность; рентабельность (рассчитанную как прибыль, поделенную на объем продаж).

Мы обнаружили, что, хотя на «затронутые» политикой компании направлена большая часть субсидий на инновации и эти фирмы демонстрируют увеличение интенсивности НИОКР (соотношение НИОКР к продажам), никаких статистических доказательств увеличения их производительности, патентной активности в Китае и за рубежом, показателей прибыли не просматривается.

Наш анализ ограничен публичными компаниями, раскрывающими ключевые данные, необходимые для подобного анализа, и мы мало что можем сказать о влиянии участия в программе «Сделано в Китае» для непубличных фирм. Кроме того, анализ охватывает только первые годы действия программы (максимум семь лет), и можно предположить, что ее влияние на производительность и другие показатели еще может проявиться в данных в более отдаленной перспективе.

Однако, несмотря на все оговорки, наши результаты ставят под сомнение представление о том, что инициатива «Сделано в Китае 2025» достигает своих ключевых целей. Эти результаты также согласуются с выводами другого недавнего исследования о влиянии субсидий на инновации, рост и благосостояние, выполненного на данных китайских компаний: оно показало, что субсидирование, основанное на количестве, а не на качестве (то есть поощряющее общие инновации и рост расходов на НИОКР), приводит к смещению в сторону более дешевых и менее качественных исследований и может, по крайней мере теоретически, приводить к снижению производительности и общественного благосостояния.

Отсутствие доказательств того, что получившие преимущества фирмы смогли их реализовать, крайне некомфортно сочетается с убедительными доказательствами того, что программа «Сделано в Китае 2025» привела к значительным издержкам для китайской экономики. Хотя рост торговых разногласий между Китаем и его основными торговыми партнерами имеет множество причин, многие страны указывают на политику как на важный фактор. Поскольку тарифы, ограничения и экспортный контроль, введенные против китайских фирм, разрастаются, а Китай отвечает собственными торговыми ограничениями, эти издержки растут.

Наши результаты показывают, что политики за пределами Китая, возможно, также переоценили фактический эффект китайской инициативы «Сделано в Китае 2025». Это может иметь негативные последствия. Если другие развивающиеся страны воспримут эту инициативу и другую промышленную политику как секрет экономического успеха Китая, они могут последовать его примеру и ввести собственную промышленную политику, которая может заставить их торговых партнеров отреагировать аналогично. Если западные страны рассматривают инициативу «Сделано в Китае 2025» как угрозу конкурентным позициям своих фирм, они также могут начать проводить масштабную промышленную политику в качестве ответной меры. Два недавних примера этому – «закон о чипах» США и европейский «закон о чипах». Как и инициатива «Сделано в Китае 2025», обе эти политики нацелены на определенные «стратегические» отрасли и выделяют деньги налогоплательщиков определенным фирмам.

Распространение подобной практики может приобрести динамику гонки вооружений и еще больше подорвать основанную на правилах международную торговую систему, а также ее политическую поддержку. В этом контексте наши результаты, которые вызывают сомнения в эффективности одной из самых известных китайских промышленных политик, могут дать правительствам всего мира возможность пересмотреть свое стремление использовать подобные инструменты.

Оригинал статьи опубликован на портале CEPR.org/VoxEU. Перевод с использованием материалов исследования выполнен редакцией Econs.online.