Уроки торгового перемирия США и Китая

Сделка, которую предварительно согласовали Китай и США, на время остановит опасное развитие ситуации, но не позволяет ни одной из сторон достичь своих целей. Торговая политика США становится вотчиной исполнительной власти и подчиняется электоральным интересам президента Дональда Трампа, а Китай показывает, что способен противостоять любому давлению и соглашаться только с теми требованиями, которые соответствуют его интересам. К сожалению, сделка подтверждает, что США больше не считают нужным следовать правилам ВТО и могут побуждать других поступать так же.

Торговля между США и Китаем росла по экспоненте с того момента, как Китай в 2001 г. присоединился к ВТО: торговый оборот за 2001–2018 гг. вырос в 4,5 раза до $737 млрд. У США внушительный дефицит в торговле с Китаем товарами – $420 млрд – и скромный профицит в двусторонней торговле услугами – $40 млрд. Совокупный экспорт Китая в США сейчас втрое больше, чем экспорт США в Китай (а экспорт только товаров – впятеро больше). Администрация Трампа считает такой дисбаланс неприемлемым: именно он лежит в основе торгового конфликта двух стран, усугубляемого растущим геополитическим соперничеством двух крупнейших экономик мира. США – впрочем, как и Европа, и Япония – полагают, что китайская государственная система управления экономикой дает компаниям страны несправедливые преимущества, которые искажают мировую торговлю. Эта обеспокоенность связана прежде всего с растущей конкуренцией в секторах, где США пользуются сравнительными преимуществами, прежде всего в сфере высоких технологий. И подтверждается ограничениями США для Huawei, самой успешной технологической компании Китая.

Отношения США с Китаем, которые всегда были проблематичными, после короткого затишья после избрания Трампа президентом в ноябре 2016 г. стали бурными. В марте 2018 г. США ввели высочайший 25-процентный тариф на ввоз стали и 10-процентный тариф на алюминий, обосновав свое решение соображениями национальной безопасности. Китай ответил тарифами на американский экспорт общей стоимостью $2,4 млрд, что сопоставимо с поставками стали и алюминия из Китая в США. Затем США перешли к прицельным мерам против Китая, заявив о его необоснованных, или дискриминационных действиях – для этого администрация задействовала редко используемый Раздел 301 Закона о торговле от 1974 г. (cм. врез).

Сначала США ввели тариф в 25% на 1333 китайских товара общей стоимостью $46,2 млрд. Затем последовал 10-процентный тариф для китайских товаров еще на $200 млрд, а в мае 2019 г. он был увеличен уже до 25%. После отмены переговоров, которые должны были снять напряжение, Трамп объявил, что в сентябре и декабре 2019 г. введет 10-процентный тариф для всего оставшегося китайского импорта (это еще примерно $300 млрд), но эта волна пока приостановлена благодаря недавнему перемирию.

Импорт Китая из США составляет лишь около 20% его экспорта в США, поэтому ответные меры Китая затронули незначительную часть американских поставок. Но поскольку эти меры направлены в первую очередь на сельское хозяйство, а точнее – на поставки соевых бобов, они оказались очень политически чувствительны для Трампа, поскольку фермеры – существенная часть его электоральной базы в колеблющихся штатах. Девальвация юаня в этом году также многими рассматривалась как ответная мера Китая на тарифы Трампа.

Первая фаза сделки

Жесткие требования США к Китаю, которые вошли в меморандум, подготовленный к началу переговоров, включают сокращение двустороннего торгового дефицита на $200 млрд, то есть почти вдвое, за два года. Однако американские переговорщики всегда подчеркивали, что для США куда более важно добиться от Китая структурных реформ, необходимых, чтобы уравнять правила игры для американских компаний. Эти требования включают в себя усиление защиты интеллектуальной собственности, отмену требований об обязательной передаче технологий для работающих в Китае компаний, отмену ограничений на экспорт услуг из США, облегчение доступа на китайский рынок для американских инвестиций, сокращение тарифов и устранение некоторых нетарифных барьеров, улучшение доступа сельскохозяйственного экспорта США в Китай. В свою очередь, Китай, судя по всему, в качестве главной цели этих переговоров видит возвращение статус-кво – то есть отмену всех американских тарифов, введенных в соответствии с разделом 301, снятие угрозы введения новых тарифных ограничений и нормализацию условий для Huawei.

Сделка в значительной степени не соответствует этим целям Китая: хотя тарифы на $160 млрд китайских поставок, которые должны были быть введены в декабре, не вступят в силу, а введенные в сентябре пошлины будут снижены с 15% до 7,5%, все прежние тарифные ограничения останутся неизменными. США настояли на их сохранении, чтобы добиться соблюдения Китаем условий сделки и иметь рычаги воздействия на него при переговорах о второй фазе.

Хотя информация о деталях сделки обрывочна, цели американских переговорщиков на двустороннем торговом фронте, по всей видимости, достигнуты: согласно справке Управления торгового представителя США (USTR), Китай взял на себя обязательство увеличить закупки американского экспорта на $200 млрд за два года (хотя Китай пока официально это не подтвердил), что фактически удвоит американский экспорт в Китай. Это включает дополнительные закупки сельскохозяйственной продукции у США на $32 млрд.

Впрочем, сделка, судя по тому, что о ней известно, не отвечает целям США, касающимся структурных реформ в Китае. Китай обязался усилить законодательную защиту патентов и интеллектуальной собственности в целом – в соответствии с собственными интересами добиться прогресса в этом направлении, поскольку становится ведущим центром инноваций. Китай также взял на себя обязательство последовать давним обещаниям и прекратить требовать у американских инвесторов передачи технологий китайской стороне. Китай сделает более открытым свой финансовый рынок для американских компаний – но и это соответствует его собственным заявленным реформам. Кроме того, китайская сторона пообещала воздерживаться от использования девальвации для усиления своего конкурентного преимущества – от этой практики страна и так уже давно отказалась. Договоренность также включает в себя положения по разрешению споров в течение 90 дней.

Похоже, что в сделке нет ничего, что касалось бы субсидирования государственных предприятий, промышленной политики (например, программы «Сделано в Китае 2025»), а упрощение доступа на китайский рынок для американских инвесторов ограничивается финансовым сектором.

Толкование сделки

Как и в случае недавно достигнутого торгового соглашения с Японией, главная мотивация переговорщиков США – переизбрание действующего президента. В этом смысле сделка «работает», поскольку смягчает опасения инвесторов и поддерживает фондовый рынок, снижает вероятность рецессии в год выборов и даже может дать небольшой стимул экономике, если она замедлится при текущем пути к полной занятости, а также, что самое главное, обеспечит компенсацию американским фермерам. Несмотря на то что и демократы, и республиканцы всегда поддерживали жесткую позицию в переговорах с Китаем по вопросам и структурных реформ, и торгового дефицита, интересы предвыборной кампании оказались приоритетнее. Логика подготовки к выборам позволяет объяснить, почему условия сделки оказались куда более выгодными для Китая, чем многие ожидали: Китай добился смягчения тарифных ограничений, чему всегда решительно сопротивлялась американская сторона, и при этом взял на себя очень скромные обязательства по структурным реформам.

Впрочем, долгий горизонт планирования, которым славятся власти Китая, и краткосрочные электоральные интересы американской администрации лишь частично объясняют способность Китая противостоять давлению США. У Китая есть надежная финансовая подушка: международные резервы страны составляют $3,1 трлн, при этом госдолг (если не учитывать долг госкомпаний) держится в районе 50% ВВП, что позволяет стране смягчать удар, поддерживая своих экспортеров, – так же, как сделали США (чей госдолг превышает 100% ВВП), назначив субсидии пострадавшим от торговых ограничений фермерам. Несмотря на то что американская экономика, во многом благодаря смягчению политики ФРС, в условиях торговой войны чувствовала себя лучше, чем китайская, и экспорт из Китая в США сократился, Китай показал, что способен выстоять при помощи монетарных мер (в первую очередь за счет девальвации юаня) и фискального стимулирования. Небольшое замедление экономики при ее темпах роста в 6%, как у Китая, менее болезненно, чем небольшое замедление экономики при ее темпах роста в 2%, как у США.

Первая фаза сделки также показала, что возможности США заставить Китай проводить реформы, которые сам он проводить не хочет или не может в силу внутриполитических факторов, ограничены, даже если американская сторона готова оказать сильное давление. Китайская экономика сейчас превосходит американскую по размеру, если считать с учетом ППС, а совокупный экспорт товаров и услуг Китая на 6% превышает американский. Власти Китая, будучи у руля новой мировой державы, не могут позволить себе прогнуться под иностранным давлением. Общественное мнение имеет значение и в самом Китае, и в представлениях о нем в мировом сообществе. Хроника силового подхода Трампа к международным отношениям еще коротка, но уже достаточно примеров, когда куда менее крупные, чем Китай, страны – Мексика, Турция, КНДР – отвергали ультиматумы президента США, если того требовали их интересы. Спор Китая и США далек от завершения, и, скорее всего, предстоит еще не один раунд переговоров, прежде чем все уладится – если уладится, – но в первой фазе Китай уже показал, что готов заниматься только теми реформами, которые считает соответствующими своим собственным интересам, и только в размеренном темпе.

К сожалению, сделка США и Китая также показала, что правилами ВТО с легкостью могут пренебречь обе крупнейшие торговые державы мира. Аналогичным образом было и в случае с соглашением с Японией, где США показали, что готовы игнорировать ключевые правила ВТО, регулирующие региональные торговые соглашения, и склонить Японию сделать то же самое. В случае Китая и США тарифы, которые вводили обе стороны, противоречат правилам ВТО, а готовность Китая ввозить больше американских товаров нарушает принцип режима наибольшего благоприятствования, который страны ВТО должны предоставлять всем своим торговым партнерам. Вряд ли стоит ожидать, что закупки у США на дополнительные $100 млрд в год (а это сопоставимо с ВВП стран среднего размера – например, Марокко) уменьшат долю рынка сугубо внутренних китайских производителей. Напротив, пострадают бразильские экспортеры сои, а также японские и европейские промышленные предприятия, конкурирующие с американскими компаниями. Тактика США на переговорах в первой фазе также объясняет, почему торговый представитель США Роберт Лайтхайзер так упорно стремился нейтрализовать апелляционный орган ВТО.

Как и в случае соглашения с Японией, Конгресс США, который формально должен определять торговую политику страны и ратифицировать торговые соглашения, не принял участия в согласовании первой фазы сделки с Китаем, то есть в важнейших международных переговорах о торговле. На той же неделе, когда было объявлено о сделке Китая и США, Конгресс сообщил о готовности ратифицировать новое соглашение США, Мексики и Канады ( USMCA), таким образом молчаливо признав подобное положение дел. Набирающий обороты переход полномочий в сфере торговой политики от законодательной власти к исполнительной позволит Трампу и другим президентам-протекционистам легче, чем в прошлом, ограничивать торговлю или отменять барьеры и тем самым использовать торговую политику для продвижения собственной политической повестки.

В США уже сформировалась фракция ястребов, которая осуждает сделку с Китаем, считая ее уступкой со стороны США. Поскольку Китай вряд ли удовлетворит требования США по радикальному пересмотру своей внутренней системы, наличие этой фракции и консенсус обеих основных партий США о необходимости жесткого подхода в отношениях с Китаем фактически гарантируют возобновление торговой войны в случае переизбрания Трампа. Если же президентом станет представитель демократов-центристов (шансы «левых» Элизабет Уоррен или Берни Сандерса невысоки), то он, скорее всего, постарается снизить напряжение. Со временем это может привести к снижению тарифов с обеих сторон, а в ответ на уступки США Китай может провести точечные структурные преобразования по своему усмотрению – например, в регулировании прямых иностранных инвестиций, либерализации рынка услуг и защите интеллектуальной собственности.

Тактика Трампа, возможно, позволила немного ускорить проведение структурных реформ в Китае, но лишь тех, о которых Китай и так заявлял ранее, при этом американские потребители и экспортеры заплатили за это достаточно высокую цену, а усилившаяся неопределенность подавила инвестиционную активность и стала причиной замедления глобальной экономики. Более того, попытки Трампа сократить двусторонний дефицит в торговле с Китаем, которые подаются как большой успех, гораздо чаще приводят к искажению торговых потоков, чем к улучшению торгового баланса. Экономисты давно указывают, что невозможно сократить дефицит текущего счета США, если не нарастить производственный потенциал американской экономики или не сократить совокупное потребление. Ни тарифы Трампа, ни сделка США с Китаем на это никак не влияют. Неудивительно, что дефицит счета текущих операций США (включает в себя сальдо внешней торговли) за последние 12 месяцев увеличился по сравнению с тем же периодом прошлого года.

Оригинал статьи опубликован на портале Bruegel. Перевод выполнен редакцией Econs.online.