Проблемы регулирования трансграничных финансовых услуг

Традиционные финансовые услуги стремительно переходят в онлайн. Не выходя из дома, можно моментально переводить деньги, открывать банковские вклады, получать кредиты. Изменилась психология потребителя – теперь финансовые операции становятся таким же привычным делом, как покупка одежды в интернете или онлайн-оплата коммунальных услуг. С появлением инновационных онлайн-сервисов стали доступны трансграничные финансовые услуги, когда продавец и покупатель находятся в разных юрисдикциях. Однако одинаковые финансовые услуги в разных странах регулируются по-разному, и это вызывает проблему регуляторного арбитража – когда субъекты, задействованные в сделках, могут пытаться извлечь выгоду из различий в регуляторных подходах. Недобросовестные поставщики финансовых услуг могут избегать ответственности за счет ведения деятельности из юрисдикций с менее жесткими регуляторными режимами.

Проблема регулирования трансграничных финансовых услуг становится особенно актуальной сейчас, когда негативные последствия пандемии приводят к потере рабочих мест и повышению спроса на альтернативные способы заработка.

Проблема координации

Традиционные финансовые услуги и банковская деятельность меньше всего подвержены регуляторному арбитражу, поскольку эта деятельность довольно сильно стандартизирована и многие страны строят свою регуляторную политику на основе единых международных правил. Но регуляторный арбитраж нередко возникает, когда дело касается рискованных финансовых инструментов, предоставляемых онлайн, поскольку отсутствует унифицированный подход к их регулированию.

Регуляторный арбитраж приводит к тому, что розничным потребителям предлагаются высокорискованные финансовые инструменты без указания на возможность потери всех вложенных денег. Примеры трансграничных услуг с высоким уровнем риска – маржинальные сделки с валютой, контракты на разницу цен (Contract For Difference, CFD), бинарные опционы. Их поставщики предлагают свои услуги онлайн и ориентируются на розничных потребителей, которые не всегда могут оценить риски маржинальных сделок. Хотя во многих странах размер кредитного плеча ограничен, недобросовестные участники рынка устанавливают его соотношение, например, 1:50, предоставляя покупателю сумму в 50 раз больше его депозита, и при негативном сценарии покупатель может не только потерять все вложенные деньги, но и остаться в долгу перед брокером. В некоторых странах (США, Англия) бинарные опционы запрещены, но там, где они не под запретом, поставщики активно используют недобросовестные практики продажи, не раскрывая всех рисков продукта.

Например, в июне 2020 г. Служба по финансовому регулированию Великобритании (FCA) запретила деятельность компаний с Кипра, которые привлекали клиентов за счет рекламы со знаменитостями, – впервые после выхода Великобритании из ЕС воспользовавшись правом запрещать деятельность финансовой компании государства – члена ЕС. Компании использовали социальные сети и веб-страницы с фейковыми заявлениями знаменитостей, чтобы побудить клиентов к участию в мошеннических операциях с контрактами на разницу цен. По оценкам FCA, британские инвесторы потеряли сотни тысяч фунтов стерлингов. Кипрский регулятор CySEC пошел навстречу FCA и полностью или частично запретил деятельность данных компаний.

Ранее кипрский регулятор своим циркуляром предупредил лицензируемые кипрские инвестиционные компании о том, что они не имеют права осуществлять деятельность на территории России, не имея лицензии, выданной Банком России. В российском законодательстве деятельность на рынке ценных бумаг, осуществляемая без лицензии, является незаконной, и при выявлении нарушений Банк России принимает надзорные меры в рамках Многостороннего меморандума о взаимопонимании IOSCO и двухсторонних соглашений с другими странами. Если иностранная компания без лицензии оказывает услуги российским гражданам, Банк России направляет запрос иностранному регулятору, лицензией которого обладает эта компания, с просьбой принять меры по ограничению ее деятельности на территории России. Основные меры: запрет открывать и обслуживать счета гражданам России, блокировка доступа к сайту компании для граждан России, удаление с сайта информации на русском языке.

Отсутствие доступных информационных ресурсов с описанием рисков трансграничных финансовых услуг, мошеннических схем и способов защиты своих интересов (страны публикуют кейсы с неправомерным трансграничным поведением только на своих информационных площадках, и никто не берется составить единый свод кейсов) способствует тому, что покупатели принимают ошибочные решения при выборе поставщика или финансового продукта.

Центральные банки исторически обеспечивали фундамент для международных коллективных действий, сотрудничая друг с другом, в том числе посредством координации через наднациональные организации (например, Банк международных расчетов, Совет по финансовой стабильности). Но развитие трансграничных финансовых услуг и беспрепятственные потоки капитала формируют новые взаимосвязи, которые не относятся к сфере компетенции какого-либо наднационального органа.

Поиск решения

Еще в 2013 г. была создана специальная Рабочая группа Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO), которая предложила следующие формы регулирования трансграничных услуг: «национальное регулирование», «признание» и «паспортизация». Под «национальным регулированием» подразумевается режим, при котором к иностранным финансовым посредникам (нерезидентам) применяются местные национальные правила, включая правила допуска к национальному рынку. Режимом «признание» устанавливается расширенное регуляторное взаимодействие, включая делегирование иностранному регулятору полномочий по наблюдению, контролю и надзору за компаниями, зарегистрированными в стране делегирующего органа. При режиме «паспортизация» разные юрисдикции полагаются на набор правил, который устанавливается в принятом ими совместном соглашении. Однако основным препятствием для распространения таких форм стала затянутость процедур и зачастую невозможность стран прийти к какому-либо соглашению.

Сейчас в Евросоюзе есть аналог режима «признание» под названием «эквивалентность»: в рамках этого процесса Еврокомиссия выносит решения о признании той или иной системы регулирования в странах, не входящих в ЕС, эквивалентной законодательству ЕС, для взаимного доступа к сегментам финансового рынка. Единая юрисдикция Евросоюза служит почвой для взаимного доверия стран.

В ответ на создание Рабочей группы IOSCO участники финансового рынка учредили Форум по трансграничному регулированию (Cross-Border Regulation Forum, CBRF), в отчетном докладе которого отмечается неэффективность режимов IOSCO. Административные барьеры и протекционистская политика в разных странах приводят к фрагментации рынков и оказывают сдерживающее влияние на разработку наднационального регулирования трансграничной деятельности. Для самих рынков фрагментация вредна тем, что снижает устойчивость внутреннего рынка и финансовой системы в целом, а также препятствует перетокам ликвидности в те сектора, где она необходима в периоды стресса. Кроме этого, фрагментация способствует увеличению затрат инвесторов вследствие неэффективного распределения ресурсов и ограниченных возможностей по управлению рисками.

Как отмечает Совет по финансовой стабильности, чаще всего надзорная и регуляторная политика приводят к фрагментации рынка в трансграничной торговле внебиржевыми деривативами, трансграничном управлении капиталом и ликвидностью банков, а также обмене данными и информацией на международном уровне. IOSCO выделяет следующие причины фрагментации:

1) различия между юрисдикциями в реализации реформы финансового сектора в соответствии с международными стандартами;

2) разные сроки реализации и внедрения стандартов;

3) отсутствие международных стандартов в относительно новых секторах, таких как, например, криптоактивы и устойчивое финансирование;

4) отсутствие регулирования и запрет использования определенных финансовых инструментов в некоторых юрисдикциях и, как следствие, отказ трансграничных компаний выходить на эти рынки.

Для минимизации рисков фрагментации IOSCO предлагает укреплять доверие между регуляторами, заключать меморандумы о взаимопонимании и использовать режимы регулирования трансграничных услуг.

Пока страны находятся в поисках оптимального решения, растет значение альтернативных типов коллективного сотрудничества. Одно из них – минилатерализм: подход, основанный на сотрудничестве небольшой группы стран для рассмотрения конкретных вопросов, решение которых затруднительно на многостороннем уровне. На такой основе построено, например, взаимодействие G7 и G20 в сфере экономического сотрудничества, аналогичные региональные объединения (АСЕАН, ЕАЭС), в том числе в финансовой сфере (например, Новый банк развития БРИКС). Такие международные организации, как ООН или ВТО, состоят из множества стран с разными политическими интересами и экономическими ресурсами, что существенно замедляет принятие решений по текущим вопросам. Формирование на добровольной основе отраслевых и региональных (по типу ЕАЭС) соглашений может позволить странам с меньшими затратами и более гибко реагировать на текущие вызовы, в том числе в сфере регулирования трансграничной финансовой деятельности.