Регулирование стыдом: как работают репутационные санкции
В июле китайский регулятор банковского и страхового рынка – China Banking and Insurance Regulatory Commission (CBIRC) – впервые в своей практике опубликовал список 38 акционеров банков и страховых компаний, допустивших нарушение законодательства, в частности использование ненадлежащих источников фондирования и проведение незаконных сделок. Предупреждение регулятора о том, что он продолжит такие публикации в будущем в целях ограничения финансовых рисков и улучшения корпоративного управления, некоторые расценили как переход к тактике «шока и трепета».
Однако ничего нового CBIRC не изобрел: практику naming and shaming – публикацию регулирующим органом информации о нарушениях или о негативной практике поднадзорных ему организаций – регуляторы многих стран используют в качестве инструмента публичной политики. Он призван способствовать повышению прозрачности политики, защите и расширению прав и возможностей потребителей, укреплению их доверия к рынкам и дисциплинированию рыночных игроков.
Так, служба по финансовым рынкам Нидерландов (AFM) уже более 10 лет публикует поименные списки нарушителей из числа поднадзорных ей компаний, Агентство по охране окружающей среды США публикует данные об использовании токсичных материалов промышленными предприятиями, правительство Великобритании – списки работодателей, которые платят работникам меньше установленного минимума заработной платы, управление по охране труда США (OSHA) – релизы, описывающие зафиксированные им и министерством труда США нарушения прав работников и стандартов безопасности труда конкретными компаниями, дублируя эту информацию в твиттере. Российская Налоговая служба переняла в 2018 г. практику принятой во многих странах публикации данных о налоговых недоимках компаний, а Банк России сообщил в конце июля о намерении ежеквартально публиковать ренкинг страховщиков по уровню обоснованных жалоб клиентов.
Слово «шейминг» часто используется в контексте социальных сетей или других типов медиа для обозначения случаев, когда люди предают огласке чье-либо ненадлежащее или непристойное поведение. Регуляторный шейминг отличается от «бытового» тем, что публичное стыжение используется не частным лицом, а административным учреждением и в качестве регулирующей стратегии, объясняет профессор Школы права израильского Peres Academic Center Шарон Ядин. Репутационные санкции могут рассматриваться в качестве мощного оружия, чьи удары как информируют рынок о том, что правильно и что неправильно, так и сдерживают потенциальных нарушителей, отмечает Юдит ван Эрп из Университета Эразма Роттердамского.
Репутационный капитал
Публикация информации о нарушениях затрагивает репутацию компании, и ради ее сохранения компания, как правило, готова оперативно принимать меры по исправлению нарушений.
Репутационный капитал – важнейший актив для бизнеса, угроза его потери может служить для компаний, нарушающих регуляторные нормы, гораздо более серьезной мотивацией изменить поведение, чем угроза крупного штрафа, писал в 2006 г. профессор Университетского колледжа Лондона Ричард Макрори, представляя британскому правительству концепцию реформы регуляторных санкций в стране. Даже крупное взыскание далеко не всегда компенсирует ущерб, вызванный тем или иным нарушением, и может восприниматься компанией попросту как «ценник», выставленный государством за несоблюдение норм, что не исключает повторных нарушений, о которых, скорее всего, будут знать только сам нарушитель и надзорный орган.
Совсем другой эффект достигается, когда о нарушении узнает широкая аудитория и формирует о нарушителе негативное мнение, отмечал Макрори. Компания, которая теряет свою репутацию даже на короткое время, может серьезно пострадать от недоверия потребителей, потерять долю рынка и капитализации, поэтому угроза применения репутационных санкций может побудить фирмы соблюдать правила, даже если нарушения сулят существенную финансовую выгоду.
Сила публичного слова
Хотя шейминг часто рассматривается как «мягкая» мера, дополняющая традиционный набор регуляторных инструментов, в некоторых случаях «регулирование стыдом» становится самым эффективным способом воздействия, признавался Дэвид Михаэлс, бывший глава OSHA, одного из американских пионеров активного использования подобной регуляторной политики.
В 2010 г. экономисты Национального университета Сингапура, Университета Питтсбурга и Университета Кларка в Вустере рассчитали, что инспекция OSHA ведет к сокращению числа нарушений на предприятии, на котором проводилась проверка, на 48%. А всего лишь один пресс-релиз OSHA о нарушении условий труда в конкретной компании ведет к сокращению аналогичных нарушений на всех предприятиях в радиусе пяти километров на 73%, показало новое исследование Мэттью Джонсона из Университета Дьюка. Инспекторам OSHA пришлось бы провести еще 210 проверок, чтобы добиться такого же улучшения, которое достигается с помощью одного пресс-релиза.
Чтобы построить репутацию, требуется 20 лет, а чтобы ее разрушить – всего 5 минут. Думая об этом, действуешь иначе.
Уоррен Баффет, председатель совета директоров и генеральный директор Berkshire Hathaway
Информация, которую публикует OSHA, заставляет компании менять поведение, чтобы сохранить репутацию, и это сокращает количество традиционных проверок, требующих более серьезных затрат времени и ресурсов, заключает Джонсон: публикация о нарушении на одном предприятии оказывается намного эффективнее, чем проверка каждой из компаний сектора.
Соучастие общества
Подсчеты показывают, что эффект от регуляторного шейминга вполне ощутим. Исследователи Тилбургского университета рассчитали, что рост на 1% числа упоминаний в прессе об уходе компании от налогов увеличивает уплату ею налогов в среднем на 1,4 млн фунтов в год, а экономисты Гогенгеймского университета – что сама по себе угроза оказаться в списке налоговых должников резко повышает налоговую дисциплину: так, с началом публикации таких списков в Словении в 2013 г. налоговая задолженность в стране сократилась на 8,5%. Это значительный результат, учитывая тот факт, что основная часть налоговой задолженности считалась не подлежащей взысканию стандартными инструментами правоприменения, отмечают исследователи.
В свою очередь, исследователи Оксфордского университета и Университета Помпеу Фабра подсчитали материальную стоимость ущерба для компаний от шейминга, используя в качестве индикатора изменение рыночной стоимости компаний, информацию о штрафах которым опубликовало британское управление по финансовому регулированию и надзору (FSA) в 2001–2011 гг. Оказалось, что после публикации пресс-релиза о штрафе курс акций компаний-нарушителей в среднем снижался на величину, в девять раз превышающую размер наложенного штрафа, если нарушения, о которых сообщалось, касались взаимоотношений с клиентами и инвесторами.
Шейминг не только позволяет регулятору достичь цели быстрее и с меньшими затратами, чем традиционные административные инструменты, заставляя компании, не желающие попасть в «черные списки» и нести потери, корректировать поведение. Он побуждает граждан играть активную роль в процессах регулирования, способствуя доверию между государством и обществом, отмечает Шарон Ядин: «Это преимущество особенно важно в эпоху, когда доверие граждан к правительству, его бюрократической и регулирующей системам и к самим корпорациям уменьшается».
Эффект шейминга тем выше, чем больше ценности, которые отстаивает регулятор, совпадают с ценностями общества, пишет профессор Техасского университета Сьюзан Морзе. Так, в 2013 г. информационная кампания, в ходе которой власти Великобритании обвинили Google, Amazon и Starbucks в налоговой оптимизации, несла для этих компаний серьезные репутационные последствия, вызвав волну общественных протестов. За кампанией последовала налоговая новация – введение так называемого «налога Google» – diverted profits tax – для всех крупных транснациональных компаний, работающих в Соединенном Королевстве, который крупнейшие корпорации аккуратно платят, не желая подвергать себя общественной стигматизации и нести дополнительные потери.
Несбалансированный эффект
Публичное порицание может быть эффективным инструментом для предотвращения нарушений, но неидеальным. Использование репутационных санкций подразумевает большую степень ответственности, поскольку сигнал, ошибочно воспринятый обществом, способен нанести компании значительный ущерб, а возможность регулятора повлиять на дальнейшую реакцию общества после того, как информация о нарушении попадает в интернет, ограниченна, обращает внимание Карен Юнг из Бирмингемского университета.
Другой важный вопрос заключается в том, сопоставимы ли репутационные потери со степенью серьезности нарушения и привлекают ли ответные заявления компании то же внимание со стороны общества, что и публикации регулятора, пишет старший преподаватель австралийского Университета Нового Южного Уэльса Калмен Датт. СМИ, политики и активисты не в состоянии различить правильность выполнения тех или иных норм с юридической точки зрения, пишет Датт, который считает шейминг «контрпродуктивной мерой».
Влияние шейминга как инструмента политики может быть непропорциональным, отмечает ван Эрп. Во-первых, регуляторам очень сложно задействовать общественное мнение на рынках, внимание и интерес к которым со стороны общественности невысок. Во-вторых, там, где интерес и внимание присутствуют, влияние шейминга может быть неравномерным. Исследование, в котором ван Эрп проанализировала отклик клиентов 33 финансовых компаний, оштрафованных нидерландским регулятором финансовых рынков (AFM) в 2007 г. и раскрывшим эту информацию, показало, что в одних случаях публикация уничтожила репутацию компании, а в других не вызвала никакой реакции или вызвала, наоборот, сочувствие к компании со стороны клиентов и бизнес-партнеров.
Фирмы, у которых установлены длительные персональные отношения с клиентами, обладают большим репутационным капиталом и несут меньшие потери в случае публикации информации о штрафе за нарушения, но в то же время достоверно предсказать, какой будет реакция (и будет ли) в том или ином случае, затруднительно, сомневается ван Эрп в универсальности метода. «Эффекты шейминга в финансовом регулировании являются произвольными и непредсказуемыми», – заключает исследователь. Крупной компании проще восстановить репутационный ущерб благодаря лоббистским возможностям и наличию в штате юристов и медиасоветников, в то время как для малого бизнеса утрата репутации может оказаться приговором, и эта цена может быть несопоставима со степенью нарушения, отмечает непропорциональность эффекта инструмента Шарон Ядин. В любом случае поощрение к правильному поведению посредством шейминга вряд ли может рассматриваться как эффективная альтернатива административному регулированию.
