Дилемма благосостояния: как распорядиться нефтедолларами и кому нужны бюджетные правила

31 октября 2019   |   Эконс
В какие активы лучше инвестировать Фонд национального благосостояния? Почему фискальная политика расходится с базовыми правилами учебников экономики? Что можно улучшить в российском бюджетном правиле? Габриэль Ди Белла делится опытом МВФ.
«Диалоги по цепочке». Выпуск 11. Стивен Чекетти, профессор Брандейской международной школы бизнеса, задает вопросы Габриэлю Ди Белле, бывшему главе Постоянного представительства МВФ в России.

Чекетти: Здравствуйте, Габриэль.

Ди Белла: Здравствуйте, Стивен.

Чекетти: Я хотел бы поговорить с вами о налогово-бюджетной политике. Почему бы не начать с развития налогово-бюджетной политики и бюджетных правил в России? Расскажете?

Ди Белла: Да, конечно. Отличный вопрос. Если говорить о развитии налогово-бюджетной политики, то, думаю, всем ясно, что в начале 2000-х власти поняли всю опасность волатильности на энергетических рынках. Тогда они подумали: «Хорошо, для начала попробуем создать какой-нибудь резервный фонд, чтобы сохранять часть нефтедолларов, когда цены на нефть высокие». А потом они начали разрабатывать правила, в которые закладывалась ориентировочная цена на нефть, которая, по их мнению, была стабильнее мировой рыночной цены.

Сейчас в России идет широкомасштабная дискуссия о том, как распорядиться средствами Фонда национального благосостояния, накопленными за годы действия бюджетного правила. Думаю, здесь не нужно торопиться. То есть накопленные Россией резервы относительно невелики. В этом году они составят около 7% ВВП, а к середине следующего года они будут около 10%. Мне тут видится такая дилемма: подождать и потом потратить какую-то разумную часть средств или просто использовать накопленные активы сейчас. Думаю, обсуждается сейчас именно этот вопрос. И он непростой.

Чекетти: Итак, Россия не первая начала проводить такую политику и не единственная. Не могли бы вы рассказать вкратце об аналогичном опыте других стран? Потому что мне кажется, что российские власти учитывали иностранный опыт.

Ди Белла: Совершенно верно. Очень хороший вопрос. Интересно, что есть много примеров введения бюджетных правил, в частности в странах – экспортерах природных ресурсов. Но я думаю, что для России наиболее релевантны примеры Норвегии и Чили.

Политика Норвегии, на мой взгляд, образцовый пример. Она заключается в том, что все накопленные в резервном фонде средства инвестируются в зарубежные активы. Почему это важно? Потому что если бы эти средства инвестировались внутри страны, то связь между ценами на нефть и бюджетной политикой автоматически восстанавливалась бы за счет использования резервов, а не за счет [ограничения] бюджетных расходов. Норвежцы это отлично понимали. В то же время полностью разорвать эту связь невозможно, потому что если мы накапливаем деньги, а потом их инвестируем, то рано или поздно мы получаем инвестиционный доход. И он может поступать в бюджет в составе источников дохода для финансирования бюджетных расходов. Но хорошо, что это гораздо более надежный источник дохода.

Природные ресурсы, из которых Россия извлекает прибыль, по определению невозобновляемые: под землей находятся активы, которые приносят прибыль, но их количество ограничено. Поэтому инвестирование доходов от этих активов за рубежом приносит двойной выигрыш. С одной стороны, повышается устойчивость экономики к колебаниям цены на нефть. То есть сохраняется независимость налогово-бюджетной политики от цен на нефть. С другой стороны, доход от этих инвестиций будет получать не только нынешнее поколение, но и будущие поколения россиян, которым повезет меньше и они будут жить в то время, когда нефтяные запасы будут исчерпаны. Я думаю, сейчас обсуждается именно этот вопрос. И это обсуждение играет столь важную роль, потому что, как я уже говорил, его исход может иметь ряд последствий, если в конечном счете россияне решат не следовать примеру норвежцев.

Чекетти: Это ваши общие рекомендации для стран с большой долей сырьевого экспорта?

Ди Белла: Совершенно верно. Это несомненно передовая практика. Конечно, очень сложно рассчитать, какую именно часть доходов фонда следует перечислять в бюджет. Норвежцы и сами столкнулись с этой проблемой, потому что сначала, на этапе разработки бюджетного правила, они думали, что перечисление в фонд фиксированной доли дохода (кажется, сначала это было 3%) не приведет к появлению значительных рисков и согласуется с поддержанием более или менее стабильного обменного курса. В результате они очень успешно справляются с наполнением фонда, а реальный курс укрепляется даже при использовании этих значительных поступлений.

Чекетти: Вы упоминали, что бюджетное правило помогает достигать цели денежно-кредитной политики…

Ди Белла: Да.

Чекетти: Каким образом оно помогает, по вашему мнению? Почему оно так важно для успешной монетарной политики?

Ди Белла: Я бы сказал, что бюджетное правило – не элемент денежно-кредитной политики, а скорее составляющая комплексной макроэкономической политики. А то, что бюджетное правило замечательно разрывает связь между ценами на нефть и бюджетными расходами, означает, что изменение спроса и, следовательно, изменение уровня экономической активности, изменение цен происходят значительно более плавно, менее резко по сравнению с тем, что было бы без бюджетного правила. Конечно, это означает сглаживание экономического цикла. Это означает, что уровень инфляции изменяется значительно более плавно. И что более важно, обменный курс изменяется менее резко и жестко. И все это в экономике, схожей с российской, где около 40% товаров, включаемых в индекс потребительских цен, продовольственные, а около двух третей товаров, включаемых в этот индекс, торгуемые. Снижение волатильности реального обменного курса в результате введения бюджетного правила значительно облегчает задачу центробанку. Конечно, у него есть и другие проблемы, потому что реальный обменный курс зависит не только от изменений цен на нефть и сальдо текущего счета платежного баланса. С другой стороны, есть счет финансовых операций и платежный баланс. Но само наличие эффективного бюджетного правила уже значительно облегчает задачу центробанку.

Чекетти: Я немного сменю тему и обращусь к экономической теории, что называется, из учебников. Когда вы впервые узнаете о фискальной политике в экономике любого типа – открытой или закрытой, малой или крупной, – первое, что вы слышите: «Фискальная политика должна сглаживать циклические колебания». То есть она должна стабилизировать экономику: во время спада накапливается бюджетный дефицит, а во время бума формируется профицит и вы расплачиваетесь с долгами. Вам не кажется, что это очень похоже на то, о чем вы сейчас говорили? Применимы ли эти правила в развитых странах с более диверсифицированной экономикой, которым не всегда удается проводить фискальную политику, как предписывают учебники экономики?

Ди Белла: Замечательный вопрос. Думаю, да. То есть, конечно, это важнее для стран, богатых природными ресурсами: доходы бюджета зависят от ресурсов, то есть от доходов, которые по сути своей ненадежны. Но если использовать этот опыт в более развитых странах или в стране с меньшими запасами природных ресурсов, думаю, суть та же. Вы спрашиваете, что бы я посоветовал. С точки зрения доходов бюджета есть автоматическая стабилизация, которую обычно обеспечивают бюджетные поступления, потому что поступления от налогов на прибыль, подоходных налогов колеблются в зависимости от фазы цикла. Но при этом в расходах у вас есть, например, пособия по безработице, объем выплат которых так же колеблется вместе с экономическими циклами. И идея в том, чтобы дать этим автоматическим стабилизаторам работать. Грубо говоря, налогово-бюджетная политика проводится «в противовес» экономической ситуации: дефицит увеличивается во время спадов, а профицит – на подъеме. Кроме того, работающие стабилизаторы дадут вам возможность проводить структурную политику. То есть создадут задел для мер структурной политики, дополнительных мер, таких как, например, увеличение структурного дефицита в кризисные периоды. Думаю, это, как вы говорили, базовый урок для всех, кто изучает экономику. И он применим в странах с любым уровнем дохода. Собственно, об этом мы говорим с развитыми странами – членами МВФ. Так что да, ответ – да.

Чекетти: Сейчас много говорят о том, как улучшить автоматические стабилизаторы. Одно из преимуществ бюджетного правила для России, Чили и Норвегии в том, что оно действует автоматически.

Ди Белла: Позвольте, я скажу еще кое-что о бюджетном правиле в России, потому что у него есть особенности и кое-что можно со временем улучшить. В России бюджетное правило затрагивает только нефтегазовые доходы, но не учитывает остальные доходы бюджета. Почему? Потому что очень сложно рассчитать разрыв выпуска в экономике, на нефтегазовый сектор которой приходится около 20% ВВП. Для этого нужно рассчитать разрыв выпуска в несырьевом секторе и несырьевой доход. На это нужно время, для этого необходимо учреждение, которое будет заниматься расчетом разрывов выпуска в несырьевом секторе. Это не так просто. Поэтому мы видим, что пока России достаточно ориентироваться на сырьевые доходы, поскольку волатильность в значительной степени связана с изменением цен на нефть.

Чекетти: Итак, можно ли улучшить автоматическое действие стабилизаторов, о которых вы говорили, в развитых странах, в странах с более высоким доходом?

Ди Белла: Мне кажется, что стабилизаторы доходной части бюджета важны, когда налоговые поступления в значительной мере зависят от более циклических показателей, скажем так. Что это за показатели? Доходы цикличны, прибыли цикличны, потребление также циклично, хоть и в меньшей степени. Так что, если вы хотите повысить эффективность автоматических стабилизаторов, сделать их воздействие более сильным, лучше задействовать те налоги, поступления по которым больше зависят от фазы цикла: налог на прибыль, налог на прибыль корпораций, подоходный налог.

Чекетти: А что насчет расходов? Сейчас вы говорили о доходах…

Ди Белла: В том, что касается расходов, мне кажется, необходимо создать качественную систему трансфертов, в том числе выплат по безработице. Это очень сложно, потому что может потребовать значительных затрат. В ряде случаев такая система может мотивировать людей не возвращаться на рынок труда. То есть ее нужно очень тщательно продумать, потому что важно, чтобы люди могли переждать, но не слишком долго. Поэтому я думаю, что качественная система выплат по безработице, поддерживающая этот баланс, может также способствовать росту эффективности фискальной политики на разных фазах цикла.

Чекетти: Ясно. Отлично. Мне кажется, это хорошее завершение. Габриэль, с кем бы вы хотели побеседовать?

Ди Белла: Вопросы, которые мы с вами обсуждали, в частности связь фискальной и денежно-кредитной политики, – я бы очень хотел обсудить их с директором департамента денежно-кредитной политики российского Центробанка Алексеем Заботкиным.