Собрать и распределить: как выравнивать доходы регионов в сырьевой экономике
«Диалоги по цепочке». Выпуск 2. Бранко Миланович и Наталья Зубаревич обсуждают межстрановое неравенство и региональное неравенство в России.
Миланович: Наталья, я очень рад побеседовать с вами. Я знаком с вашими работами, но в особенности мое внимание привлекла ваша работа о межрегиональном неравенстве в России. Не могли бы вы рассказать о том, как менялось межрегиональное неравенство с момента распада Советского Союза?
Зубаревич: В первые годы экономического роста регионы России демонстрировали такие же тренды, как и все страны догоняющего развития. И это нормально, потому что в период роста быстрее растут регионы с конкурентными преимуществами. Но примерно в середине нулевых годов тренд меняется и начинается конвергенция, сближение регионов. Оно было самым ярким в России. В Казахстане было не таким сильным. В Украине его не было. И это помогает найти ответ, почему тренд изменился. Вспоминаем рост цен на нефть и понимаем, что главный фактор – перераспределительная политика государства. Выросли ресурсы для перераспределения – нефтяная рента, – и стали работать механизмы смягчения неравенства с помощью трансфертов. Так продолжалось до последнего кризиса. Только в 2009 году неравенство по GRP [ВРП на душу населения] немного выросло. По доходам населения – нет. Потому что были приняты меры поддержки доходов в кризис 2009 года. И ситуация начинает меняться в 2015, 2016, 2017 годах. Ноль изменений или небольшой рост неравенства. Причина опять понятна: трансферты в 2014, 2015 и 2016 годах не росли, они были одинаковыми в рублях. Нет дополнительной помощи – не работает механизм смягчения.
Миланович: Я сделал несколько выводов из того, что вы говорите. Один из них следующий: неравенство между регионами увеличивается, когда все хорошо. То есть когда наблюдаются хорошие темпы роста.
Зубаревич: Не совсем так. Когда времена хорошие и цена на нефть низкая. Когда цена на нефть высокая, включаются механизмы перераспределения государства.
Миланович: То есть в таком случае высокая цена на нефть нивелируется в том смысле, что все доходы, которые бы получали нефтедобывающие регионы, нивелируются механизмами перераспределения.
Зубаревич: Во-первых, не только высокая, главное слово – «растущая». Цена должна расти. Второе – механизм перераспределения в России очень простой. Есть налог на добычу полезных ископаемых нефтегазовых ресурсов. Этот налог формирует очень большую долю всех доходов федерального бюджета. Это чистый рентный налог. При высоких ценах на нефть 27% [доходов] федерального бюджета давал один регион – Ханты-Мансийский автономный округ. Еще 9–10% – второй регион, Ямало-Ненецкий автономный округ. То есть два нефтегазовых региона давали больше трети всех налоговых доходов федерального бюджета. Второй налог не рентный, но он очень связан с агломерациями, это налог на добавленную стоимость. И 14–15% всех налоговых доходов федерального бюджета – это налоги из Москвы. Главный центр потребления, и он дает огромные налоги в федеральный бюджет. Итак, три региона России суммарно дают практически половину всех налоговых доходов федерального бюджета. Три! Поэтому слово «децентрализация» в России… очень трудно понять, как?
Миланович: Мне кажется, это хорошая политика: когда есть регионы, выигрывающие от роста цены на нефть, то нужно перераспределять нефтяную ренту на всех. Так что мне эта политика кажется хорошей, но расскажите, что, по-вашему, с ней не так.
Зубаревич: Россия – это страна с фантастическим, огромным неравенством налоговой базы регионов. И так будет долго. Пока нефть имеет высокую цену – так будет. Значит, нужно собирать ренту в федеральный бюджет. Это нормально. Вопрос: что вы делаете потом? Как вы распределяете эту ренту? Мы понимаем, что в налоговой политике большие изменения невозможны. Правда невозможны. Ну можно дать регионам больше акциза. Можно не забирать столько налога на прибыль. Но это детали. Принципиально изменить невозможно. Мы будем иметь еще долго большое перераспределительное государство. Значит, проблема главная – качество этого государства. Как оно перераспределяет, какие критерии, насколько эта политика транспарентна, стимулирует она развитие или стимулирует по-русски это иждивенчество: «Дай деньги! Деньги дай!» Поэтому мой главный ракурс внимания – redistributive politics [перераспределительная политика], и здесь очень много вопросов. Первое – она непрозрачна, второе – в ней очень много ситуативных решений.
Миланович: Критерии нам неясны? Непрозрачны критерии?
Зубаревич: По формуле, понятной и прозрачной формуле выделяется только дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности. Это примерно 33–34% всех трансфертов. Есть чудесная дотация на сбалансированность. Там критерии очень непонятные и очень политические. Три региона имеют очень большую, специальную дотацию на сбалансированность. Это Чечня, Крым, Севастополь. Второе – субсидии. Их распределяют министерства. Возможно, есть критерии, но их знают внутри министерств. А в результате мы получаем очень интересное распределение. Когда очень много лоббизма, очень много нетранспарентных решений. Но это еще не все. Есть специальные, иные, межбюджетные трансферты. Я очень люблю их смотреть.
Миланович: Внебюджетные?
Зубаревич: The other budgetary [иные бюджетные].
Миланович: Иные…
Зубаревич: Иные. Один год вдруг праздник для Москвы! Что такое? Почему дали деньги? Говорят, на метро. Говорят. До этого праздник для Санкт-Петербурга. Много денег дали. Почему? Говорят, на кольцевую автодорогу. Ключевое слово – «говорят».
Миланович: Да-да, ясно.
Зубаревич: Мы не понимаем критериев, по которым выдаются эти десятки миллиардов рублей. Поэтому мой главный вопрос: почему эта система такая нетранспарентная? И есть ответ на него. Потому что это выгодно для групп интересов, которые стоят у этого крана и перераспределяют деньги. И это плохая история. Например, губернатор как минимум десять дней в течение одного месяца сидит в Москве. Он работает. Его вице-губернаторы, как конвейер, друг за другом ездят в Москву. По-русски мы это называем «вахта». У нас бывает вахта для работников сырьевых отраслей, а бывает губернаторская вахта, потому что главное умение губернатора – это не развитие региона, главное умение губернатора – взять деньги. И это плохой стимул.
Миланович: Нет, это совершенно понятно. Потому что, конечно, если губернатору и его заместителям приходится большую часть времени искать пути получения денег, очевидно, что у них будет очень мало времени для реальной работы в регионе. И к тому же, я полагаю, механизм использования полученных средств не очень-то прозрачен. Но позвольте мне задать еще один вопрос. В одном из своих выступлений вы упомянули, что снижение или конвергенция доходов регионов часто сопутствует низкому росту, и вы сказали слово «застой». То есть это то, что мы наблюдаем сейчас?
Зубаревич: Межрегиональное неравенство доходов сокращалось наиболее устойчиво, смягчалось наиболее устойчиво. Во-первых, этот процесс начался раньше, чем конвергенция экономики. Он начался в 2002–2003 годах, когда государство первый раз повысило заработную плату бюджетникам. Занятые в public sector [бюджетном секторе], таких больше в слабых регионах, где нет другой экономики. И это дало старт конвергенции. Далее, вторая динамика – это повышение заработной платы в рамках указа президента Путина в 2012 году. Это тоже помогло конвергенции, потому что в слабых регионах бюджетников много. И вдруг мы видим: три года последних нет никакой динамики, а в 2017 году рост дифференциации. Слабый рост. Давайте я буду аккуратна. Мне нужно еще два года посмотреть: это тренд или это флуктуация? Но похожая картина была в Казахстане, когда у них начался кризис. Давайте подождем. Пока мы видим, что неравенства стало меньше, но это измерение – первое – доходов, personal money income [личных денежных доходов], и второе – это измерение, в котором большую роль играет пособие населению, которое дает государство. Когда вы смотрите зарплату и сравниваете не регионы, а города, вы видите, что Москва продолжает дивергенцию с остальными городами. Все крупные города России – конвергенция, а Москва – дивергенция. И это самый главный фактор концентрации всего в Москве. Мигранты, квалифицированные рабочие места… Поэтому Москва не Россия. Это очень важно.
Миланович: Знаете, во многих странах такие вот столицы играют все более важную роль. Видите ли вы связь между глобализацией и ростом таких крупных центров, как Москва?
Зубаревич: Москва, с одной стороны, развивается в тренде глобальных городов. Это суперконцентрация ресурсов, это быстрый рост сервисной экономики, большой приток мигрантов, как квалифицированных, так и low skill [низкоквалифицированных], разных. Все как у других крупных городов. Но есть, что называется, added value [добавленная стоимость], и это называется institutions [институты]. Москва – столица страны с супервертикальной системой управления. Поэтому ее развитие обусловлено двумя эффектами. Первый – нормальный агломерационный эффект, эффект концентрации, то, что называется scale effect, эффект масштаба, и эффект variety – разнообразия. Так действуют эффекты для всех крупных городов. Второй – это суперконцентрация, благодаря двум факторам. Вертикаль власти, огромная масса федеральных структур с концентрацией ресурсов, высокими зарплатами и так далее, потому что страна управляется сверху. И второй, тоже связанный, – концентрация крупного бизнеса. Россия – страна крупного бизнеса. Штаб-квартиры крупных компаний сидят в Москве. Налог на прибыль они пытаются стягивать на штаб-квартиры. Высококвалифицированные рабочие места в бизнесе – в Москве. Итак, два эффекта: normal [нормальный] и special [особенный]. Но плюс давайте добавим: если бы в стране было много среднего и малого бизнеса – его ресурсы в регионах. Когда экономика страны в основном состоит из суперкрупных и государственных компаний – все решения, все концентрируется в Москве. И пока это так, пока мы вертикальная страна, суперцентрализованная, и пока в России доминирует крупный и крупнейший государственный бизнес – Москва будет иметь дополнительные особые преференции для развития.
Миланович: Итак, подводя итог, я бы сказал следующее. Поправьте меня. Здоровой, хорошей конвергенцию можно было бы назвать, если бы малый бизнес развивался на большей части территории России и, конечно, если бы он был относительно благополучен. Тогда разрыв между регионами уменьшился бы. И есть своего рода нездоровая конвергенция, когда разрывы велики и некий непрозрачный механизм как-то распределяет деньги или обеспечивает очень высокие зарплаты, а в разных регионах страны работают такие вот чиновники. То есть такая конвергенция не то чтобы «искусственная», но она создается не внутри экономической системы. Это внешняя конвергенция. Правильно ли я понимаю ваши слова?
Зубаревич: Конвергенция, которую мы видим, – это перераспределение.
Миланович: Перераспределение.
Зубаревич: Перераспределение. Это не следствие быстрого роста менее развитых регионов. Это следствие перераспределения ренты. И назвать ее здоровой мы не можем. Мои предложения очень простые. Первое. При перераспределении надо все-таки не так много брать у сильных регионов и не поднимать уровень слабых так, что им главное – потратить бюджетные деньги. Не нужно стимулировать развитие! Главное – хорошо просить. Когда вы хорошо просите – у вас все получается.
Миланович: Один раз в разговоре вы упомянули «застой». Как вы думаете, текущий период из-за низких темпов роста российской экономики...
Зубаревич: Не только.
Миланович: …и всех других явлений мы могли бы назвать «застоем»?
Зубаревич: Для меня застой не только в динамике экономического роста или в плохой динамике доходов населения. Четыре года минус. И видимо, и пятый год будет минус. Для меня важнее застой…
Миланович: Структурный?
Зубаревич: Нет, хуже.
Миланович: Институциональный?
Зубаревич: Values. Ценности.
Миланович: Ага, ценности.
Зубаревич: Люди не понимают перспективы. Люди не видят перспективы. И это очень депрессивное состояние. Потому что та ситуация, которая в России есть, не стимулирует развитие. Изменить ситуацию, по мнению многих, в этом политико-экономическом цикле невозможно. И мы не видим перспективы. Для меня застой – это отсутствие будущего. Это самое страшное.
Миланович: Вы думаете, застой – это не только стагнация, экономическая стагнация. Застой – недостаток возможностей.
Зубаревич: Ресурсов, перспектив понятных…
Миланович: Перспективы, да.
Зубаревич: Перспективы. Для обычных людей, конечно, главное – это сокращение доходов. Безработица в России невысокая. 20% работают в неформальной экономике. Главное для людей – это сокращение доходов. Для меня как эксперта проблема шире – это отсутствие перспектив. Старые инструменты и система уже не дают возможности роста. Новые инструменты невозможны в этой политико-экономической ситуации. И у страны впереди четыре-пять лет как минимум стагнации. Стагнация рождает депрессию, депрессия рождает brain drain [утечку мозгов]. Те, кто могут, уедут. Те, кто останутся, не смогут. Вот чего я боюсь.
Миланович: Что ж, мы завершили на очень печальной ноте. Но раз проблемы носят в основном институциональный и структурный характер, то даже после изменения цены на нефть и снятия санкций, полагаю, мало что изменилось бы.
Зубаревич: Согласна. Вот сейчас, в этом цикле снятие санкций и рост цен на нефть вряд ли помогут восстановлению быстрого роста. Потому что старые преимущества мы уже использовали. Уважаемый ректор [РАНХиГС Владимир] Мау говорит, что это «ловушка среднего дохода». Это очень корректная, академическая форма объяснения institutional block. Это институциональный блок, правда. Менять надо институты. Когда-то это произойдет. Это будет очень трудно. Это будет flexible [гибким] – вперед-назад, вперед-назад. И в моем понимании, весь XXI век Россия будет пытаться изменить то, что мы называем path dependence [«эффект колеи» – институциональная инерция]. Я надеюсь, что у нас получится. Но это будет небыстро, нелегко. Это требует изменения поколений. Быстро ценности не меняются.
Миланович: Последний вопрос. С кем следующим вы бы хотели побеседовать?
Зубаревич: Очень интересно поговорить с Сан Санычем Аузаном [деканом экономического факультета МГУ]. Он занимается культурными аспектами экономики, ценностями, теми матрицами, которые сидят в наших российских головах. И это очень интересно. Правда, это немножко депрессивно, потому что path dependence означает, что вам очень трудно выйти…
Миланович: Трудно изменить, да-да, ценности.
Зубаревич: Вот я бы как раз поговорила об этом. Как можно изменить ту колею, в которой мы очень давно сидим. Это важно.