Два века финансовой взаимопомощи

Глобальные кризисы, подобные нынешней пандемии, неоднократно становились периодами резкого роста межгосударственной финансовой поддержки: во время больших потрясений государства готовы перечислять нуждающимся странам значительные суммы. За последние два столетия суверенные кредиторы (правительства и центральные банки) играли важную, а иногда и доминирующую роль в международных финансах. С 1960-х гг., после подписания десятью государствами – членами МВФ Генерального соглашения о займах, без межгосударственных «спасительных» траншей не обходился практически ни один кризис.

Новая обширная база данных по межгосударственному финансированию показала, что масштабы финансовой взаимопомощи стран существенно больше, чем принято думать. База создана Себастьяном Хорном из Мюнхенского университета, Кармен Рейнхарт – профессором Гарвардской школы Кеннеди, главным экономистом Всемирного банка и соавтором знаменитой книги «На этот раз все будет иначе. Восемь столетий финансового безрассудства», и Кристофом Требешем из Кильского института мировой экономики. Данные охватывают трансграничные финансовые операции (кредиты, гранты, своп-линии, гарантии) 134 стран и 50 международных финансовых организаций с 1790 по 2015 г.: в общей сложности авторы проанализировали более 230000 операций на общую сумму в $15 трлн (в ценах 2015 г.), что эквивалентно пятой части глобального ВВП 2015 г.

Трансграничное «спасательное» финансирование в периоды банковских и валютных кризисов имеет длительную историю, начавшуюся задолго до создания МВФ. И межгосударственные потоки капитала останутся центральным элементом международной финансовой системы на десятилетия вперед, заключают авторы, проанализировав историю финансовой взаимопомощи стран за последние два века.

Международная чрезвычайная помощь

Исторически катализатором межправительственных трансфертов были войны: масштабы этой поддержки в периоды Первой и Второй мировых войн вдвое превосходят межгосударственную помощь во время глобального финансового кризиса 2008–2009 гг. В мирное время драйвером межгосударственного финансирования выступает поддержка экономического развития, а также финансовые кризисы и стихийные бедствия.

В силу того, что обычно страны активизируют финансовую поддержку друг друга в периоды кризисов, межгосударственная помощь зачастую находится в противофазе с трансграничными потоками частного капитала, возрастая, когда они сокращаются. Как в давнем, так и в недавнем прошлом государства в периоды особенно сильных потрясений (войны, банковские и валютные кризисы) нередко оставались друг для друга единственными кредиторами.

Потрясения случаются достаточно часто: только в современную эпоху, за 1973–2015 гг., в разных странах мира произошло 154 военных конфликта – почти столько же, сколько за более чем столетие 1800–1913 гг. (157), 416 финансовых кризисов (лишь в полтора раза меньше, чем за все предыдущие 170 лет) и 16 разрушительных стихийных бедствий, подсчитали авторы. В целом за два с небольшим века мир пережил 485 военных столкновений, 1069 финансовых кризисов и 108 природных катастроф.

Масштабы международной поддержки пострадавшим также бывают весьма значительны. Так, в 1960 г. Чили после землетрясения – считающегося крупнейшим на планете за всю историю наблюдений – получила финансовую помощь от МВФ, МБРР и США в размере 12% своего ВВП; Эфиопии во время голода 1983–1985 гг. ООН, Международная ассоциация развития (входит в Группу Всемирного банка) и СССР предоставили помощь в размере 27% ее ВВП. Помощь Мексике во время ее финансового кризиса 1994 г. (Tequila Crisis) от МВФ и США составила 10% ее ВВП, а помощь Греции от еврозоны и МВФ во время долгового кризиса 2010–2015 гг. достигла 144% ВВП страны.

Взаимное финансирование государств за последние два века достигало пиковых значений четыре раза – во время двух мировых войн, глобального финансового кризиса 2008–2009 гг. и европейского долгового кризиса, когда резко сокращалась возможность привлечения частных ресурсов. Но если после Первой мировой войны роль главного международного кредитора быстро вернулась к частному капиталу, то начиная с 1930-х гг. и вплоть до конца 1970-х (Великая депрессия, Вторая мировая война, создание Бреттон-Вудской системы с контролем за движением капитала) государственный капитал на международном рынке заимствований практически полностью заместил частный.

Межгосударственная финансовая поддержка, 1790–2015 гг.

Поворотным моментом в практике межгосударственного финансирования стал европейский кризис 1931 г., положивший конец золотому стандарту, выявивший неустойчивость потоков частного капитала и побудивший политиков и ученых признать важность контрциклического кредитования. В течение 1930-х гг. США присоединились к европейским странам в предоставлении займов государствам, имеющим проблемы с платежным балансом, – в частности, через Экспортно-импортный банк США и созданный в 1934 г. Стабилизационный фонд казначейства США. Этот опыт оказал большое влияние на разработку Бреттон-Вудской системы после Второй мировой войны.

С созданием после войны МВФ и Всемирного банка кредитование одних государств другими постепенно заменялось многосторонним финансированием. Так, если еще в 1950-е гг. на двустороннюю поддержку приходилось порядка 90% всех межгосударственных трансфертов, то в 2010-е – уже порядка 30%. Изначально почти вся институализированная поддержка приходилась на МВФ и Группу Всемирного банка, но постепенно рос вес других международных объединений, включая региональные: к 2010-м гг. их доля достигла примерно половины совокупной многосторонней поддержки.

В свою очередь, внутри группы двусторонних кредиторов со временем также произошли масштабные изменения, отражающие сдвиги центров мировой экономической и политической силы. Если вплоть до Первой мировой войны в числе главных мировых «кредиторов последней инстанции» доминировали Великобритания и Франция, то после Второй мировой и в течение всей холодной войны главным кредитором мира были США.

После холодной войны состав кредиторов стал намного более разнообразным: по мере роста доли развивающихся стран в мировом выпуске они утверждали себя в качестве двусторонних кредиторов. Этот процесс возглавил Китай, который превзошел США, МВФ и Всемирный банк в роли важнейшего мирового финансового донора. Сегодня Китай является основным источником внешнего финансирования для десятков стран с низким доходом.

Без альтруизма

Ключевой фактор, определяющий потоки суверенной поддержки, – торговые и финансовые связи. Кредитование одним государством другого – это функция от экономических и политических интересов кредитора, а не альтруизм или «страновая солидарность», убедились авторы.

Анализ потоков «спасительных» межгосударственных трансфертов с учетом экономических связей стран подтвердил прежние выводы, что финансирование увеличивается по мере экономической интеграции: мотивом антикризисной помощи служит стремление уменьшить ущерб своей собственной экономике. Когда негативные побочные эффекты со стороны государства, переживающего кризис, потенциально высоки, например, из-за тесных банковских и торговых связей, у стран появляется стимул предоставлять его правительству ссуды на спасение. Определяющим фактором оказалась торговля – анализ показал, что увеличение веса реципиента во внешнеторговых операциях донора на 1% ведет к росту объема предоставляемой ему помощи на 0,4%.

При этом государственный капитал следует за частным – во время кризисов он направляется в проекты, в которых сосредоточены наиболее значимые торговые и финансовые интересы частных инвесторов стран-доноров, показало исследование.

В то же время с увеличением географического и культурного расстояния вероятность «спасительного» финансирования существенно снижается.

Эффективность международной помощи и риски, которые с ней связаны, долгие годы вызывают дискуссию. Критики считают, что предоставление антикризисных пакетов МВФ может повышать вероятность суверенного дефолта, а в расчете на получение помощи правительства могут принимать безответственные решения. Кроме того, наращивание госдолга за счет международных кредитов усиливает зависимость одних стран от других и может препятствовать долгосрочному развитию, сокращая накопление капитала в частном секторе. Объявление о масштабных мерах поддержки с участием госкапитала может вести к недооценке рисков частными инвесторами. К их недооценке может приводить и отсутствие транспарентности при выдаче государственных займов: в другой статье Хорн, Рейнхарт и Требеш показали, что Китай, активно кредитующий развивающиеся страны за счет средств государства и госбанков, не раскрывает информацию о половине таких займов, что затрудняет оценку уровня суверенного долга этих стран и рисков вложения в их госбумаги.

Однако рост глобализации в последние десятилетия происходит наряду с ростом межгосударственного финансирования. Новые масштабные пакеты, одобренные МВФ и Всемирным банком во время пандемии коронавируса, а также расширение своп-линий ФРС до уровня, близкого к пиковому уровню 2008 г., говорят о том, что государственные трансграничные финансовые потоки на десятилетия останутся центральным элементом глобальной финансовой системы, заключают Хорн, Рейнхарт и Требеш.