Какова бы ни была продолжительность конфликта на Украине, его наследие будет определять политический выбор Европы десятилетиями. Директивным органам ЕС предстоит полное переосмысление политики, включая бюджетные приоритеты и принципы макроэкономической политики.
  |   Эконс

Военный конфликт на Украине будет иметь серьезные экономические последствия для Евросоюза и всех входящих в него стран – от негативного шока предложения, вызванного ростом цен на нефть и газ, до увеличения расходов на оборону, считает Жан Пизани-Ферри, профессор экономики Sciences Po и один из основателей европейского аналитического центра Bruegel, а в прошлом – советник минфина и премьер-министра Франции (с 1997 по 2002 г.) и генеральный комиссар France Strategie, лаборатории идей французского правительства (с 2013 по 2016 г.). В блоге для сайта Bruegel он поделился своими предварительными оценками этих последствий, которые определят стратегические рамки европейской экономической политики на годы и десятилетия вперед. «Эконс» публикует выдержки из статьи.

Новые условия

Основные непосредственные риски для европейской экономики возникают из-за шока предложения, вызванного ростом цен на нефть и газ, из-за зависимости Европы от российских энергоносителей и из-за влияния геополитических угроз на уверенность населения и настроения инвесторов. Европа также обязана принять миллионы беженцев и оказать им экстренную помощь. Уже в 2022 г. прямое влияние на бюджет соответствующих решений может составить до 1,25% ВВП, если не больше. В более долгосрочной перспективе ЕС сталкивается с необходимостью увеличения расходов на оборону в ответ на обострившиеся угрозы безопасности и переосмысления своей энергетической системы.

В результате директивные органы в Европе должны отказаться от ожидаемой нормализации после COVID-19 и объединить усилия для преодоления новых чрезвычайных ситуаций. В более долгосрочной перспективе им предстоит полное переформатирование системы политики ЕС, что затронет бюджетные приоритеты, принципы макроэкономической политики и регулирования рынка, а также распределение задач между ЕС и его государствами-членами.

Представленные в статье оценки приблизительны, и в действительности цифры могут оказаться намного выше. Оценки также не затрагивают многие другие эффекты, от сельхозпоставок и товарных рынков до потенциальной фрагментации мировой экономики.

Реакция на новый шок предложения

Хотя восстановление после шока, вызванного пандемией, все еще не завершено, Европейский центральный банк столкнулся с трудным поиском баланса между прохождением периода временного повышения цен и устранением растущих инфляционных угроз. Конфронтация с Россией предполагает более выраженный и продолжительный шок, который серьезно усугубит сложившуюся дилемму.

Стандартный свод правил при столкновении с резким изменением цен на сырьевые товары предполагает, что центральный банк должен устранить последствия второго порядка и избежать потенциальной эскалации инфляционных ожиданий. Ему не следует предпринимать тщетные попытки контролировать непосредственное воздействие роста цен на текущую совокупную инфляцию (на которую повышение директивной ставки имеет очень ограниченное влияние, если вообще имеет), и ему следует учитывать постоянное изменение относительных цен.

В очень краткосрочной перспективе ЕЦБ, скорее всего, займет выжидательную позицию, но вскоре может быть вынужден сделать политически трудный выбор между терпимостью к общей инфляции, которая дольше остается выше целевого уровня, и ослаблением экономики в разгар геополитической конфронтации. Его действия будут дополнительно осложнены риском расширения спредов на рынках государственных облигаций.

В этой ситуации можно привести доводы в пользу частичной фискальной компенсации шока, и в большинстве стран ЕС уже предприняты меры для сдерживания роста цен и поддержки уязвимых домохозяйств. Но вопрос заключается в том, должны ли правительства полагаться в первую очередь на трансферты (которые могут быть адресными, но не способствуют ограничению инфляции) или же должны также вмешиваться посредством снижения налогов и административного контроля над ценами (которые влияют на индекс потребительских цен и, следовательно, способствуют решению задачи центрального банка, но гораздо более затратны для бюджета и искажают ценовой сигнал). По крайней мере в некоторых странах ЕС в ответ на энергокризис применялись оба типа мер. Нынешний контекст подтолкнет правительства к более прямому ценовому вмешательству, чем они могли предполагать прежде.

В более общем плане геополитический кризис неизбежно заставит ЕС и национальные государства отойти от стандартных политик и подтолкнет к дальнейшим шагам в сторону реальности, в которой правительства вмешиваются в работу рынков из соображений безопасности, а денежно-кредитная и налогово-бюджетная политика сильно взаимозависимы. Координация, а не ясность рамок политических мер станет новым девизом. Кризис COVID-19 уже привел к движению в этом направлении. Надежды на посткоронавирусную нормализацию политики, скорее всего, не оправдаются.

Снижение энергозависимости от России

Россия является основным поставщиком в ЕС нефти (27% импорта), угля (47%) и газа (41%). Но если нефть и уголь не требуют специальной инфраструктуры для доставки на рынок, то торговля газом зависит от инфраструктуры – а это значит, что ни поставщик, ни покупатель не могут легко диверсифицироваться. И если запрет на импорт из России нефти обсуждается (но он может иметь успех только в том случае, если сокращение российских поставок будет компенсировано из других источников), то в отношении газа Россия и Европа играют в «кто первым моргнет» из-за своей взаимозависимости.

У России, безусловно, есть рычаги давления. Если она прекратит поставки, то Европа потеряет 40% природного газа. Для некоторых стран последствия будут катастрофическими. Вот почему Брюссель пока оставил газ вне сферы санкций. Но у ЕС тоже есть два козыря: импорт российского газа составляет всего 8,4% от общего спроса на первичную энергию в ЕС, и у ЕС больше возможностей для диверсификации источников поставок, чем у России – для диверсификации своих экспортных рынков.

В любом случае Евросоюзу придется быть готовым обходиться без российского газа. Сделать это, как показали Международное энергетическое агентство и Bruegel, возможно, но сложно. Европе придется сократить свой спрос на импорт газа за счет увеличения предложения из других источников (например, за счет отсрочки закрытия угольных и атомных электростанций и увеличения использования возобновляемых источников энергии), а также сократить внутренний спрос на газ (например, за счет отопления домов) и на другие виды топлива (например, за счет ограничения скорости на автомагистралях).

Поставки из России в ЕС составили 1800 ТВт*ч в 2019 г. (2020 и 2021 гг. были аномальными) из общего объема импорта природного газа в размере 3800 ТВт*ч. Но ЕС также необходимо пополнить свои резервы, которые на исходе. Даже если ЕС сократит общее потребление газа на одну пятую и ограничит пополнение запасов до 500 ТВт*ч, в 2022 г. ему потребуется импортировать около 3400 ТВт*ч. Если газ из России перестанет поступать (по инициативе либо ЕС, либо России), импорт из других источников должен будет увеличиться на 35%.

Если предположить, что импорт российского газа сократится вдвое, а затраты на новые поставки из нероссийских источников увеличатся на 50%, то в 2022 г. дополнительные расходы составят 25 млрд евро, а общая стоимость импорта газа составит 370 млрд евро против 60 млрд евро в 2019 г. и 170 млрд евро в 2021 г.

Следующая трудность связана с логистикой внутри ЕС. Влияние шока будет распределено очень неравномерно: Португалия не импортирует российский газ, тогда как его доля в общих первичных ресурсах составляет 35% для Венгрии и 24% для Словакии. Потенциал расширения СПГ-терминалов также распределен неравномерно (у Испании есть значительные мощности, а у стран, не имеющих выхода к морю, нет), при этом единой европейской системы газопроводов не существует. Мерам по улучшению логистики трудно дать количественную оценку, но если предположить, что они также увеличат стоимость для конечного пользователя на 50%, то цена составит еще 25 млрд евро.

Таким образом, краткосрочные затраты на снижение энергетической зависимости от России могут составить 100 млрд евро (50 млрд евро на восстановление резервов плюс 25 млрд евро дополнительных затрат на нероссийские поставки плюс 25 млрд евро на организацию распределения внутри ЕС). Далее возникает вопрос, какую часть затрат будут нести частные компании и конечные пользователи, а какая часть должна быть покрыта государственными финансами и как эта стоимость должна быть разделена между отдельными государствами-членами и ЕС. В чрезвычайной ситуации, когда на карту поставлена безопасность, и на фоне повышенного неприятия риска разумно предположить, что финансовое бремя непропорционально ляжет на государственные финансы. 

Часть этого бремени придется разделить внутри ЕС, несмотря на то что, хотя зависимость от российского газа является наследием для Центральной и Восточной Европы, для Германии или Италии она была результатом сознательного выбора. Но отказываться от солидарности из-за этого было бы надуманным. После шоков долгового кризиса и COVID-19 последствия экономической конфронтации с Россией представляют собой еще один, трудно предсказуемый, асимметричный шок, требующий разделения затрат и тесной координации. 

В среднесрочной перспективе ЕС должен будет спроектировать и профинансировать масштабную перестройку европейской энергетической системы, которая будет включать диверсификацию источников поставок, усиление внутренней взаимосвязи и определение планов действий в чрезвычайных ситуациях для реагирования на перебои с поставками. При этом ему необходимо будет придавать гораздо большее значение цели безопасности, чем при первоначальном проектировании рынка электроэнергии. 

В ближайшем будущем ЕС не может отказаться от российского газа, но он может немедленно подготовиться к снижению своей зависимости, инвестировать в диверсификацию и взять на себя обязательство по поэтапному сокращению своего импорта (как это делалось в прошлом с поставками из Ирана). Эта политика обязательно повлечет за собой значительные краткосрочные экономические издержки, но она является условием для долгосрочного выигрыша.

Беженцы и оборона

Кризис беженцев развивается стремительно – с 24 февраля за неполные три недели почти 3 млн беженцев прибыли в Польшу и другие страны Центральной и Восточной Европы. Долгосрочные затраты на беженцев будут, вероятно, незначительными, так как люди могут либо вернуться на родину, либо быстро интегрироваться в европейский рынок труда. Но в краткосрочной перспективе им нужна еда, жилье, здравоохранение и образование для детей.

Оценки затрат Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев относительно низки – $1,7 млрд, однако опыт показывает, что расходы могут быстро возрасти: в Германии в 2016 г. бюджетные расходы на беженцев достигли 9 млрд евро на 750000 заявителей. Если пособия будут составлять 10 млрд евро в год на 1 млн беженцев, то в 2022 г. расходы могут легко превысить 30 млрд евро. Эти расходы не могут покрывать только принимающие страны – финансирование необходимо объединить на уровне бюджетов ЕС и международных, а также благотворительных организаций.

Помимо гуманитарной помощи, с экономической точки зрения гораздо важнее рост оборонных расходов: Германия уже взяла на себя обязательство увеличить оборонный бюджет, сначала за счет создания фонда в размере 100 млрд евро (около 3% ВВП) и затем за счет налогового финансирования оборонных расходов при их повышении с 1,4% до 2% ВВП. Другие страны ЕС, чей военный бюджет составляет в среднем 1,5% ВВП, находятся в аналогичной ситуации и, вероятно, последуют примеру Германии. Потенциально увеличение может быть еще больше: в 1980-х гг. оборонный бюджет во многих европейских странах составлял 3% ВВП. Остается решить, какая часть из этих расходов будет финансироваться за счет национальных бюджетов, а какая – за счет долга.

До сих пор ЕС предполагал, что декарбонизация, цифровизация и инвестиции в устойчивое развитие будут доминировать в среднесрочной повестке дня. Теперь к ней добавилась безопасность – как экономическая, так и оборонная.

В целом общие дополнительные расходы – на компенсацию падения предложения на внутренних рынках, на энергобезопасность, на гуманитарную помощь, на безопасность и оборону – могут составить порядка 175 млрд евро в 2022 г., или примерно 1,25% ВВП. В дальнейшем к ним добавится не менее 0,5% ВВП в год дополнительных расходов на оборону.

Европе предстоит переосмыслить свое мировоззрение, свои приоритеты и стратегию политики. Жан Монне, один из отцов-основателей Евросоюза, писал: «Европа будет выкована в кризисах и станет суммой решений, принятых для их преодоления». Теперь стало понятно, что его предсказание следует понимать буквально, заключает Пизани-Ферри.