Вирусная эпидемия кардинально изменила макроэкономическую ситуацию во всем мире, при этом в России перемены носят особенно драматический характер. Если прежде российская экономика росла темпами, близкими к потенциальным или даже выше (хоть и невысокими), а число безработных лежало ниже естественного для экономики уровня, то сейчас спрос стал явно недостаточным, а безработицу в ближайшие месяцы ждет неизбежный взлет. Соответственно, споры о целесообразности монетарного и фискального стимулирования экономики уступили место обсуждению инструментов и масштабов стимулирования.
Очевидно, бюджетную политику в ближайшее время ожидает кардинальная коррекция. Значительный профицит бюджета, формировавшийся в последние годы и планировавшийся на 2020–2022 гг., наверняка превратится в нынешнем году в дефицит, который, скорее всего, сохранится на протяжении нескольких следующих лет. Бюджетное правило, которое раньше подвергалось критике за избыточную жесткость, теперь потребует переосмысления с совершенно других позиций. То же относится и к дискуссии относительно направлений использования Фонда национального благосостояния (ФНБ).
Масштаб шоков
Чтобы понять развилки бюджетной политики кризисного времени, перед которыми окажется правительство, прежде всего, необходимо оценить возможную потерю доходов российской бюджетной системы.
Только что достигнутое новое соглашение ОПЕК+, по оценкам экспертов, лишь частично решает проблему избытка нефти на мировом рынке. Представляется правдоподобным прогноз американского статистического агентства Energy Information Administration (точнее всех предсказывающего цены на нефть) от 7 апреля, по которому среднегодовая цена на нефть марки Brent в 2020 г. составит $33 за баррель, а в 2021 г. повысится до $46. Этому примерно соответствует средняя цена марки Urals в $30 за баррель в нынешнем году и $42 в следующем. Кроме того, объемы добычи и экспорта нефти и нефтепродуктов на ближайшие три года существенно упадут – как из-за низкого внутреннего и внешнего спроса, так и в силу договоренностей ОПЕК+. С учетом прогнозируемого мирового спроса и соглашений стран-экспортеров примем сравнительно оптимистическое предположение, что добыча и экспорт углеводородов в России снизятся на 5% по сравнению с прошлым годом. В условиях ожидаемого масштабного спада мировой экономики (до 5% в нынешнем году) сократится и спрос на другие товары российского экспорта.
По нашим оценкам, совокупность шоков, испытываемых российской экономикой, а именно: падение цен на нефть, вынужденное сокращение объема экспортных поставок, отток капитала, введение режима изоляции и нерабочего месяца в апреле, – повлечет сокращение объема ВВП в 2020 г. на 5%. Это сопоставимо с последними прогнозами Citigroup (спад на 4,6%) и McKinsey (спад от 3,8 до 10,2%).
Первые три шока в усиленном виде повторяют то, что российская экономика испытала в 2008–2009 гг. Так, если цены на нефть тогда упали за год на 35%, то сейчас, по прогнозу, годовой спад составит 53%, а ожидаемый спад мировой экономики, в сравнении с глобальным финансовым кризисом, будет на порядок большим (если агрегировать данные по отдельным странам на основе паритета покупательной способности).
Несмотря на это, влияние этих трех шоков на темпы российского ВВП, по нашим оценкам, окажется примерно втрое меньшим, чем в ходе глобального финансового кризиса: 4–4,5 п.п. вместо 13 п.п. в 2009 г. Этому в значительной степени способствовал переход к режиму плавающего обменного курса, который, с одной стороны, помогает сохранить международную конкурентоспособность, а с другой – позволяет избежать высоких девальвационных ожиданий, влекущих за собой (по принципу паритета процентных ставок) высокую стоимость заемного капитала. Важную роль в смягчении эффекта негативных внешних шоков сыграла и проводимая правительством консервативная бюджетная политика. Достаточно жесткое бюджетное правило сделало возможным активную фискальную реакцию на кризис благодаря накопленным в ФНБ средствам и небольшому объему бюджетных заимствований.
Режим карантина и изоляции, по нашим оценкам, добавит к спаду экономики еще примерно 2,5 п.п.
Учитывая, что до кризиса рост российской экономики по итогам 2020 г. оценивался в 1,5–2%, мы получаем спад ВВП на 5% в результате совместного действия всех шоков.
Оценка объема фискальных мер
Особенность текущей ситуации – практически полное отсутствие доходов, особенно в наиболее подверженных шоку секторах – создает серьезную угрозу массового ухода с рынка небольших, не имеющих резервов фирм, разрыва производственных связей, резкого роста безработицы, увеличения бедности. Практически все развитые страны приняли беспрецедентные по масштабам антикризисные программы, включающие широкий набор фискальных мер и мер денежно-кредитной политики. Пакеты поддержки государством граждан и бизнеса в большинстве развитых стран превышают 5% ВВП, а в некоторых (например, в США) составляют более 10% ВВП. Общая логика формирования этих программ сводится к принципу «необходимо обеспечить полную поддержку экономики и населения в требуемых объемах, чего бы это ни стоило». При этом уникальный масштаб угроз делает не только необходимым, но часто и экономически более выгодным купирование в самом зародыше основных механизмов распространения кризиса на все сферы экономики.
Развивающиеся страны в основном принимают намного более скромные антикризисные программы, что объясняется не столько меньшим объемом требуемой поддержки, сколько весьма ограниченными возможностями финансирования. К сожалению, ответы на вопросы «каким должен быть объем антикризисных мер?» и «какой объем мер страна может профинансировать?» совпадают очень редко.
Каким может быть объем пакета антикризисных мер в России с учетом потребностей и возможностей фискальной реакции?
Сочетание нескольких шоков диктует использование широкого набора дополняющих друг друга инструментов поддержки экономики: одни призваны компенсировать сжатие спроса, другие – адресно поддержать оказавшиеся под ударом сектора, фирмы и семьи. Для этих целей должны параллельно использоваться все каналы: смягчение денежной политики (как за счет снижения ключевой ставки, так и за счет покупки гособлигаций), предоставление госгарантий по кредитам, рассрочки по уплате налогов и обслуживанию кредитов. Приоритетными должны стать задачи предотвратить ликвидацию по возможности большего числа жизнеспособных малых и средних фирм, важно не допустить массового увольнения сотрудников и обеспечить поддержку граждан, оставшихся без источника доходов.
Минимальный необходимый для этого объем фискальных антикризисных мер на текущий год можно оценить как 3–4% ВВП в виде суммы дополнительных бюджетных расходов и снижения налогов. При этом предпочтение следует отдавать наиболее эффективным мерам, которые могут быть быстро проведены в жизнь. Спорными выглядят, в частности, предложения выдать определенную сумму всем гражданам – в условиях ограниченных ресурсов важно сосредоточиться на помощи наиболее нуждающимся.
Оценка бюджетных потерь и резервов
Если сравнить оценку необходимых мер поддержки с возможностями их финансирования, то ситуация в России на первый взгляд выглядит парадоксально. Объявленные прямые расходы государства на поддержку экономики пока можно оценить в 1–1,5% ВВП, что почти в десять раз меньше накопленных в ФНБ на 1 апреля средств – 12,9 трлн руб., или 11,5% ВВП.
Чтобы оценка потенциальных ресурсов на антикризисную программу была корректной, нужно сначала рассчитать ликвидный объем ФНБ. Для этого из суммы в 11,5% ВВП необходимо, прежде всего, вычесть неликвидные средства и деньги на покупку Сбербанка, после чего свободные средства составят 8% ВВП.
Далее мы должны учесть необходимость компенсировать предстоящие в нынешнем году огромные потери бюджетных доходов.
Наши расчеты показывают, что при сделанных выше предположениях бюджетная система (включая федеральный, региональный, муниципальный уровень и внебюджетные фонды) может недосчитаться 7,1 трлн руб., что эквивалентно 6,3% от предусмотренного бюджетом ВВП. При этом 2,1% ВВП должно было пойти на накопление ФНБ, с учетом этого только для сохранения запланированных на 2020 г. государственных расходов необходимо найти средства в объеме 4,2% ВВП. Часть из них – недобор нефтегазовых доходов по сравнению с расчетными доходами при базовой цене в размере около 1,5% ВВП, – согласно законодательству, компенсируется за счет ФНБ автоматически.
Покрытие остальных потерь из ФНБ Бюджетным кодексом не предусмотрено, однако у правительства здесь не так много опций. В сложившейся ситуации невозможно представить себе ни секвестирование федерального бюджета, ни сокращение расходов социальных фондов. Соответственно, выпадающие ненефтегазовые федеральные доходы в размере около 0,8% ВВП и социальные взносы – а это еще 0,5% ВВП – будут каким-то образом возмещены правительством.
Что касается потери доходов на региональном уровне, которые суммарно оцениваются в 1,5% ВВП, наиболее вероятен вариант, при котором правительство выделит поддержку отдельным, наиболее пострадавшим и находящимся в наиболее трудной ситуации регионам. Сами регионы, вероятно, часть оставшихся потерь профинансируют за счет своих внутренних резервов или заимствований, а часть – за счет оптимизации расходов.
Итого компенсация потерянных бюджетных доходов может потребовать суммы порядка 3,5–4% ВВП за счет ФНБ либо дополнительных заимствований.
С большой вероятностью недобор бюджетных доходов будет наблюдаться и в последующие годы: хотя рост постепенно возобновится, его темпы будут устойчиво отставать от прежних прогнозов, так что объем ВВП в 2021–2022 гг. может оказаться ниже прогнозного на 7–8%. Это означает недобор ненефтегазовых доходов в объеме 2–2,5% ВВП в год. При этом ФНБ в этот период вряд ли будет пополняться: превышение ценами на нефть базовой цены бюджетного правила выглядит маловероятным.
В то же время сокращение государственных расходов или повышение налогов очень нежелательны, поскольку могут блокировать процесс выхода из кризиса. Нельзя забывать и о том, что развитие коронавирусной пандемии в силу ее уникальности может пойти по непредсказуемой траектории, так что период возвращения к нормальной экономической активности и хотя бы частичного восстановления нефтяного рынка может затянуться. При столь высокой неопределенности важно сохранять «неприкосновенный запас» ликвидных средств в ФНБ объемом как минимум 3% ВВП. Вместе с ожидаемыми в будущем году поступлениями в бюджет дополнительной прибыли ЦБ от продажи Сбербанка это обеспечит достаточную страховку для исполнения расходных обязательств в 2021–2022 гг.
В таком случае если бы правительство решило покрывать все потери бюджетных доходов за счет ФНБ и сохранить в нем на «самый черный день» средства в объеме 3% ВВП, то на фискальные антикризисные меры осталось бы не более 1,5% ВВП, то есть примерно столько, сколько выделено на сегодняшний день.
Отход от правил
Однако приведенные расчеты не означают, что помощь экономике должна быть ограничена имеющейся в ФНБ «свободной» суммой. Дополнительные средства на антикризисные меры частично могут быть найдены за счет перераспределения ресурсов внутри федерального и региональных бюджетов.
У правительства есть еще один потенциальный козырь – низкий уровень государственного долга: по состоянию на 1 марта – лишь 14% ВВП. МВФ считает этот фактор важной составляющей так называемого «фискального пространства», то есть способности при необходимости осуществлять активную антикризисную бюджетную политику. Действительно, при небольшом накопленном долге правительство может увеличивать заимствования без опасений подорвать долгосрочную макроэкономическую устойчивость. Проблема состоит в том, что российские инвесторы, вероятно, будут иметь ограниченные возможности покупки государственного долга, а иностранные инвесторы уходят из России, как и из других стран с формирующимися рынками.
Представляется, что в нынешней экстраординарной ситуации выход мог бы состоять в покупке гособлигаций Центральным банком. Это увеличит денежную эмиссию, однако при глубоком сокращении внутреннего спроса вряд ли следует ожидать избыточного роста инфляции.
Таким образом, правительству, как нам представляется, целесообразно существенно расширить программу антикризисных мер, финансируя их за счет сочетания средств ФНБ, внутренних резервов и выпуска долга.
Необходимо также учитывать, что активная поддержка экономики, во-первых, приведет к меньшему спаду производства и, значит, более высоким поступлениям в бюджет в будущем. Во-вторых, она поможет избежать проблем в банковской системе (или хотя бы уменьшить вероятное количество банкротств части банков), решение которых потребовало бы от Центрального банка и/или правительства еще более значительных ресурсов.
Описанный сценарий потребовал бы отхода от действующего бюджетного правила, но представляется, что в сложившейся ситуации будущее бизнеса и решение жизненных социальных проблем насущнее, чем неприкосновенность бюджетного правила – при всей важности этой задачи. К тому же, по нашим оценкам, достаточно скоро – уже в 2022 г. – можно было бы восстановить его действие. Это выглядит вполне реальным, поскольку принятая сейчас базовая цена в $40 за баррель в ценах 2017 г. точно соответствует ожидаемому в ближайшие годы уровню цен на нефть.
