Как глобализация испытывает демократии на прочность
Как минимум с начала 2000-х наиболее дальновидные экономисты и политологи (один из них – Дэни Родрик из Гарвардского университета) ожидали, что бурное развитие глобализации может столкнуться с мощным противодействием. В последние несколько лет можно наблюдать, как именно выглядит такое противодействие. Раздражение избирателей в развитых странах, направленное против всех «системных» политиков и институтов, голосование за популистов и крайне правых, поляризация избирателей и политиков, скептицизм по поводу экономической и политической интеграции, международной торговли и финансов, недовольство иммигрантами – все это признаки системного политического кризиса, стимулом развития которого стала глобализация.
Глобализация: несколько фактов
Еще десятилетие назад глобализация казалась трендом, который невозможно остановить. Обмен товарами, идеями, людьми и деньгами увеличивался и преображал мировую экономику. За 1986–2018 гг. мировая торговля увеличилась примерно с 35% до 60% глобального ВВП, а прямые иностранные инвестиции – с 0,4% до 1,4% ВВП мира: в 2007 г. этот показатель достигал фантастических 5,4% мирового ВВП – впрочем, в последние годы он в основном снижается. На подъеме до недавнего времени была и международная миграция: сейчас порядка 10% жителей ОЭСР родилось за ее пределами.
В последние годы глобализация приостановилась. Это выражается не только в оскудении трансграничных инвестиционных потоков, но и в параличе ВТО. Она оказалась не способна урегулировать основные торговые споры, добиться прогресса в международных правилах торговли, особенно сельхозтоварами и услугами, и остановить увеличение нетарифных барьеров. Но цепочки создания добавленной стоимости уже стали глобальными. Многолетний рост торговли и инвестиций привел к возникновению долгосрочных эффектов. Поэтому «на бытовом уровне» во многих странах остановка глобализации (или, как считают некоторые, начало «деглобализации») пока незаметна.
Глобализация и поддержка правых
Рост торговли и прямых иностранных инвестиций ведет в развитых странах к деиндустриализации (снижению доли промышленности в ВВП), а она стимулирует антиглобализационные настроения. Есть ли у развитых демократий чем на них ответить? Или антиглобализационные настроения влияют на электорат так, что большинство избирателей перестают ценить демократию? Этими вопросами задается Хелен Милнер из Принстона.
Глобализация ведет к повышению доходов рабочих в развивающихся странах и к их снижению в развитых, особенно у низкоквалифицированных рабочих. Если медианный избиратель низкоквалифицированный, политические партии начинают все более активно выступать против глобализации. Как показывает Милнер, по мере роста антиглобализационных настроений левоцентристские партии теряют голоса, а праворадикальные партии – их приобретают. Снижение числа рабочих мест в промышленности и стагнация зарплат рабочих четко коррелируют с ростом популярности праворадикальных партий в развитых странах. Одновременно радикализируются партийные программы. Партии чаще ратуют за меры, противодействующие международному обмену товарами, капиталом и людьми, а деиндустриализация увеличивает их поддержку.
Уже в 1988–2007 гг. рост торговли с Китаем способствовал росту популярности правых и националистических партий в Европе. А в Великобритании поддержка Брекзита сильнее в районах, которые потеряли больше рабочих мест из-за международной торговли; в Германии аналогичную реакцию вызывает рост импорта из Китая и Восточной Европы. К 2016 г., как показывали Рональд Инглхарт и Пиппа Норрис, популистские партии вошли в правительственные коалиции в 11 развитых демократиях. При этом средняя доля полученных ими голосов выросла за последнее время с 5% до 13%. Подъем популизма во многом подпитывается антииммигрантскими настроениями, недовольством по поводу открытости, глобализации, модернизации, недоверием к «космополитическим элитам».
Люди, проигрывающие в результате глобализации, стремятся защитить свои доходы и образ жизни, делая ставку на традиционные ценности, национальные границы и суверенитет, оппонируя деятельности международных организаций. Такие настроения делают их носителей желанным электоратом популистских партий, при этом отделить друг от друга экономические и культурные причины, побуждающие людей голосовать за популистов, крайне сложно. Часто за популистов голосуют люди, которые в их отсутствие вообще бы не ходили на выборы, предавая анафеме политические элиты. Дэвид Аутор (MIT) с соавторами показали, как торговля влияет на поляризацию в США, но и в Италии, и в Европе в целом этот механизм работает точно так же.
Почему недовольный рабочий класс голосует за правых популистов, а не за левых, как можно было бы ожидать? Похоже, именно потому, что правые больше сосредоточены на протекционизме и защите людей, недовольных экономической и культурной глобализацией. «Обиженные глобализацией» хотят не увеличения государственного перераспределения и субсидий – того, что могли бы предложить им левые. Скорее, они хотят протекционистских барьеров и уважительного отношения к себе как равноправным членам общества.
То, что подъем глобализации может вести к упадку национальных демократий, предвидел еще Карл Поланьи в книге «Великая трансформация», изданной в 1944 г.: рост капиталистических рынков и их открытость могут приводить к упадку демократии, подъему фашистских течений, экстремизму и войнам. А профессор Гарварда Дэни Родрик в серииработ показывал, что демократия, национальный суверенитет и глобализация являются «невозможной трилеммой»: страны могут позволить себе сохранить лишь два института из этих трех, но не все три сразу.
Труд и капитал
Прежде реакции экономических агентов на внешние изменения моделировались исходя из того, какими факторами производства владеют те или иные агенты: трудом, землей или капиталом. Однако это разделение больше подходит для, скажем, Великобритании XIX в., чем для современного мира. Землевладельцы как полноценная политическая группа исчезла в эпоху промышленной революции – сейчас практически нет примеров классической аристократии, которая могла бы жить за счет сдачи земли в аренду. Поэтому вполне достаточно смотреть на то, как реагируют на экономические изменения капиталисты и рабочие. Как влияет на них включение стран в международную торговлю?
В каждой стране глобализация выгодна тем, кто владеет фактором производства, имеющимся в избытке, и невыгодна тем, кто владеет фактором, составляющим меньшую долю в ВВП, величина которого ограниченна. Например, если в избытке труд, то в самом большом выигрыше от глобализации низкоквалифицированные рабочие. А если труд в недостатке, то как раз они в проигрыше. Сейчас в большинстве стран наибольшую долю в ВВП производит капитал, а доля труда продолжает сокращаться. Дэвид Аутор и соавторы полагают, что это происходит вследствие того, что «фирмы-суперзвезды» вытесняют фирмы с низкой производительностью труда, а у самих суперзвезд доля труда в прибыли ниже. Подъем фирм-суперзвезд с их технологическим превосходством ведет и к снижению доли труда в ВВП, и к повышению концентрации во множестве отраслей.
В развитых странах, где труд и капитал дешевеют, постепенно приближаясь к среднемировой цене, государства вынуждены перераспределять налоговое бремя, в первую очередь облагая не высокомобильный капитал, который может «переехать» в другую страну, а низкомобильный труд. В результате рабочие теряют и в рыночных зарплатах, и из-за роста налогов, а в ряде случаев – еще и из-за роста цен. Требовать больших зарплат не позволяет конкуренция на рынке. Поэтому проигрывающие от глобализации пытаются воздействовать на государство – и голосуют за радикальных политиков, обещающих оградить избирателей от глобализации, а в идеале еще и высокие государственные выплаты, которые компенсируют падение доходов.
Импортированная поляризация
Китай и другие развивающиеся страны экспортируют в развитые не только товары, но и политическую поляризацию. В районах, на которые сильнее всего повлиял рост международной торговли (где сильнее всего деиндустриализация, а рост доходов прекратился), больше не побеждают умеренные кандидаты.
Чем сильнее негативный шок, тем выше вероятность, что в округе победят радикальные политики из правой или левой части политического спектра. Поляризацию показывают и опросы Pew Research: так, в США доля «центристов» среди респондентов снизилась в 2004–2015 гг. с 48,6% до 37,7%. За то же время доля приверженцев консерваторов выросла с 18,7% до 26,9%. В большинстве случаев «знак» политических симпатий не меняется, но вместо умеренных теперь люди поддерживают приверженцев крайних позиций.
Поляризация стала нарастать с середины 1970-х гг. Процесс резко ускорился после присоединения Китая к ВТО: его доля в промышленном экспорте выросла с 4,8% в 2000 г. до 18,3% в 2014 г. В последние два десятилетия китайский экспорт рос в среднем на 15% в год. Но винить во всем Китай было бы неверно. Еще за 1968–1978 гг. промышленный импорт США из развивающихся стран вырос с 13% до 25% от общей величины их импорта, а к 1990 г. достиг 36%. Китай в тот момент был всего лишь на четвертом месте среди развивающихся стран по размеру промышленного экспорта в США, уступая Тайваню, Мексике и Корее. И рост промышленного экспорта уже тогда приводил к сокращению рабочих мест и стагнации зарплат в промышленности.
В США этот эффект усилился благодаря концентрации американской промышленности и расположению множества заводов в небольших городках. Стагнация производства вела в них по спирали к снижению цены недвижимости, отсутствию роста в сфере услуг, снижению доходов местных бюджетов и ухудшению качества муниципальных услуг. Затем проявлялись и социальные эффекты: рост алкоголизма, потребления наркотиков, смертности. Все это в конечном счете стало следствием того, что преуспевающие до 1970-х гг. штаты столкнулись с нарастающей конкуренцией со стороны рабочих из развивающихся стран. Последней каплей стал глобальный финансовый кризис, который особенно сильно сказался на тех, кто по доходам не входит в топ-25%. Так, даже 10 лет спустя после кризиса доходы медианного работника в США были на 34% ниже, чем до его начала. На этом фоне подъем популярности «Движения чаепития» (Tea Party movement, радикальные республиканцы) в 2010 г. и последующее избрание Дональда Трампа не вызывают удивления.
Компенсации и представительство
В конечном итоге экономическая причина антиглобализационного поворота состоит в том, что проигравшие в ходе глобализации группы не получили достаточной компенсации, а политическая – в том, что существующие политические институты не давали этим группам адекватного представительства, пишет гарвардский профессор Джеффри Фриден. Обе эти проблемы нарастали в течение десятилетий, и их решение не будет простым.
Экономические изменения, улучшающие общее благосостояние, вполне могут ухудшать положение отдельных групп. Вопрос в том, какую компенсацию они получают от тех, кто выигрывает благодаря этим изменениям. Явная недостаточность компенсации провоцирует недовольство. Конечно, деиндустриализация, стагнация доходов низкоквалифицированных рабочих и рост неравенства вызваны не только международной торговлей, но и технологическими изменениями. Часто невозможно отделить одну причину от другой. Но если на развитие технологий повлиять средствами политики сложно, то остановить рост торговли вполне возможно. Поэтому раздражение и направлено именно против глобализации. Вдобавок политикам и избирателям кажется, что, вводя торговые ограничения и останавливая приток мигрантов, они перекладывают издержки глобализации на иностранцев.
В течение многих лет избиратели видели, что их положение и качество жизни в городах, где они живут, ухудшается. Они видят, что фабрики закрываются, связывают это с ростом импорта и заключают, что политики не пытаются решить эту проблему. Поэтому недовольство рядового избирателя политиками и вообще институтами власти в США и Европе вполне логично, отмечает Фриден. Доверие к американскому правительству снизилось: доля тех, кто говорит о высокой степени доверия к правительству, сократилась с 50% в 2000 г. до 22% в 2019 г. В Европе падает доверие и к национальным правительствам, и к институтам Евросоюза, к политикам и партиям. Особенно сильно это проявляется у бедных и наименее образованных жителей ЕС. Обращение рядовых избирателей к популистам – следствие того, что «системные» политики оказались глухи к их нуждам, это протестное голосование.
Лучше всего с политикой компенсаций справляются маленькие открытые экономики, пишет Фриден. Их элиты критически зависят от включенности в мировую экономику и поэтому охотнее соглашаются компенсировать проигравшим их потери, даже если это обходится недешево. Скандинавские страны с их сильной системой соцподдержки в последние годы избежали взлета популистов и радикальных политиков. А в США система выплат людям, теряющим доходы вследствие роста импорта (Trade Adjustment Assistance), неэффективна и крайне невелика по своим размерам.
Чем ниже компенсации, тем больше шансов у популистов, оппонирующих глобализации с радикальных позиций. Ведь у людей возникает ощущение, что если их проблемы не решаются, значит, и во всей системе политического представительства что-то не так. В результате избиратели поддерживают «несистемные» партии (Франция, Германия, Греция, Испания и др.), «несистемных» политиков (США) или решения, не одобряемые системными политиками (Брекзит). Все эти случаи объединяет уверенность людей, что действующие политики не собираются решать их проблемы. Политики довольно долго отмахивались: «Сначала надо обеспечить темпы роста, а потом думать о том, как перераспределить его результаты». Но этот подход не сработал ни в развитых странах, ни в постсоциалистических.
Элитам развитых стран придется искать механизмы, которые позволят хотя бы отчасти компенсировать проигравшим их потери, полагает Фриден. И эти поиски уже идут – именно в этом контексте следует воспринимать, например, дискуссии о безусловном базовом доходе. Еще недавно у политиков в Европе и США было мало стимулов, чтобы всерьез думать о механизмах компенсации. Зато теперь их более чем достаточно. И, кстати, благодарить за это нужно демократические механизмы: в конечном итоге именно они позволили людям донести до политиков мысль, что ситуация ухудшается. Теперь же проблема поставлена «в полный рост», а значит, решение обязательно будет найдено.
