Коронакризис и глобальная сеть финансовой безопасности

После каждого экономического кризиса мировая финансово-экономическая архитектура меняется: кризисы привлекают внимание к недостаткам и ограничениям доминирующих теорий, механизмов и институтов. Так, после азиатского кризиса 1998 г. усилился фокус на региональном компоненте глобальной финансовой архитектуры; глобальный финансовый кризис 2008–2009 гг. показал необходимость усилить ее антикризисную функцию и функцию макроэкономической стабилизации.

Перед пандемией глобальный экономический рост, и без того небыстрый, постепенно замедлялся. К началу пандемии мировая экономика подошла с большим багажом проблем, включающих огромное накопленное долговое бремя, торговое противостояние мировых держав, высокую геополитическую напряженность, а также неопределенность экономических перспектив. На фоне неравномерного доступа к вакцинам и риска устойчивых вирусных мутаций все еще неясно, осталась ли острая фаза кризиса COVID-19 позади, а пандемия еще больше подчеркнула взаимозависимость стран.

С учетом все более важных вторичных эффектов, связанных с финансовой глобализацией, и длительных негативных эффектов, которые приносит пандемия, сотрудничество на международном уровне для обеспечения широкомасштабного восстановления и повышения устойчивости к будущим потрясениям будет иметь первостепенное значение.

В этих условиях требуется усиление антикризисной функции в рамках международной финансовой архитектуры. Такую роль играют институты Глобальной сети финансовой безопасности. Глобальная сеть финансовой безопасности – это международная многоуровневая система финансовых механизмов и институтов, которые оказывают финансовую поддержку странам в случае финансового кризиса или для его предотвращения. Глобальная сеть финансовой безопасности служит трем основным задачам (предоставление финансовых ресурсов для предотвращения финансового кризиса; предоставление ликвидности для борьбы с кризисом или минимизации его негативных последствий для национальной экономики; поощрение ответственной макроэкономической политики) и представлена четырьмя элементами:

• Международный валютный фонд;

• региональные финансовые механизмы;

• двусторонние валютные свопы;

• международные резервные активы.

Каждый из этих элементов имеет собственные инструменты, и в период кризисных явлений задача сети – приложить усилия каждого из ее элементов для оказания эффективной и оперативной поддержки. После глобального финансового кризиса объем ресурсов Глобальной сети финансовой безопасности вырос до $3,5 трлн, или в 10 раз: за этот период был докапитализирован МВФ, созданы Европейский стабилизационный механизм и Евразийский фонд стабилизации и развития, получили развитие двусторонние своп-соглашения – причем в качестве их основного источника к ФРС США и ЕЦБ прибавился Китай.

Тем не менее проведенный МВФ в 2016 г. анализ состояния Глобальной сети финансовой безопасности показал, что охват ею неравномерный; почти половина стран имеют доступ только к одному элементу сети – МВФ; и, несмотря на значительность финансового ресурса сети – порядка 4% глобального ВВП, – около трех четвертей его предназначены для развитых стран. Это не только усиливает неравенство поддержки стран в случае кризисных явлений, но и создает риски для эффективности противодействия глобальным кризисам.

В своей работе мы предложили и обосновали концепцию расширенной Глобальной сети финансовой безопасности за счет включения в нее финансирования со стороны многосторонних банков развития (МБР) и межгосударственной финансовой поддержки. Многосторонние банки развития – это международные финансовые организации, специализирующиеся на финансировании инвестиционных проектов. Хотя в юридическом смысле они являются институтами развития, а не стабилизационными механизмами, они выполняют антикризисную роль во все больших объемах, что проявилось и во время пандемии.

Стабилизационная поддержка во время пандемии

В период пандемии важнейшую роль в поддержке национальных программ играл МВФ, подтверждая свое положение в центре Глобальной сети финансовой безопасности: он оказал поддержку 87 странам на $167,7 млрд. Более половины из этих 87 стран – с низким уровнем дохода. Кроме того, для 29 беднейших стран МВФ предоставил облегчение долгового бремени на сумму $850 млн. Также 23 августа 2021 г. МВФ объявил о вступлении в силу крупнейшего за всю историю распределения SDR (специальные права заимствования – международный резервный актив, созданный МВФ и дополняющий официальные резервы его стран-членов) в размере примерно $650 млрд: новый выпуск SDR повысит общий уровень уверенности и устойчивости мировой экономики и расширит доступную ликвидность, в особенности для развивающихся экономик.

G20 и Парижский клуб при поддержке МВФ и Всемирного банка впервые договорились о временном приостановлении двусторонними официальными кредиторами платежей по обслуживанию долга для 77 стран с низкими доходами на душу населения и доходами ниже среднего.

Региональные финансовые механизмы Глобальной сети финансовой безопасности помогли странам финансовой поддержкой и применением превентивных механизмов. В Евразийском регионе ключевым источником стабилизационного финансирования наряду с МВФ является Евразийский фонд стабилизации и развития (ЕФСР), учрежденный в 2009 г. Арменией, Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном, Таджикистаном и Россией, выступившей основным донором, на базе бывшего Антикризисного фонда ЕврАзЭС. В 2020 г. Совет ЕФСР одобрил предоставление трех финансовых кредитов на общую сумму $650 млн Беларуси, Кыргызстану и Таджикистану для преодоления негативного воздействия пандемии COVID-19 на экономику, население, финансовый и социальный секторы. Также, учитывая социальный характер кризиса COVID-19, Совет ЕФСР утвердил выделение $9 млн на финансирование в Армении, Кыргызстане и Таджикистане проектов, направленных на повышение уровня готовности национальных систем здравоохранения к пандемии, проведение мобильной диагностики, выявление и нейтрализацию угроз, связанных с распространением коронавируса.

В начале 2020 г. многосторонние банки развития объявили о масштабной адресной финансовой помощи в связи с распространением коронавируса. Во время пандемии они сыграли центральную роль в расширении фискального пространства для расходов на борьбу с COVID-19, в частности в странах с низким уровнем дохода, и в мобилизации инвестиционного финансирования (см. график).

Широкий спектр операций многосторонних банков развития по борьбе с COVID-19 в 2020 г. можно в общих чертах сгруппировать по четырем направлениям:

• Первый набор мероприятий был нацелен на немедленные ответные меры в области здравоохранения, включая улучшение возможностей тестирования, выявления и лечения вирусов, закупку медицинских материалов и оборудования и укрепление потенциала служб здравоохранения.

• Второй был направлен на усиление социальной защиты, в частности уязвимых групп населения и домашних хозяйств.

• Третий был направлен на поддержку малых и средних предприятий, а также объектов жизненно важной инфраструктуры.

• Четвертый включал в себя оказание бюджетной поддержки государствам для обеспечения макроэкономической стабильности.

Выводы и среднесрочная повестка

Глобально мы можем сформулировать следующие выводы о функционировании Глобальной сети финансовой безопасности в 2020–2021 гг.

Первое: МВФ в рамках своего мандата и в соответствии с ролью в международной финансовой системе оперативно адаптировал свои регламенты и инструменты, чтобы поддержать государства-участники и смягчить негативное воздействие пандемии на мировую экономику.

Второе: сотрудничество в рамках Глобальной сети финансовой безопасности позволило отчасти нейтрализовать влияние пандемии и поддержать мировую экономику. Активный обмен информацией между МВФ и другими партнерами по развитию создал условия для эффективной координации и оперативного реагирования.

Третье: текущее «стандартное» представление о Глобальной сети финансовой безопасности как системе, состоящей из национальных резервов, своп-соглашений, региональных финансовых механизмов и МВФ, требует расширения. Объем выделяемых ресурсов со стороны многосторонних банков развития, а также по линии двусторонней поддержки в форме инициативы по приостановке выплат по обслуживанию долга показал их высокую значимость.

Сейчас, к концу 2021 г., структурные последствия кризиса становятся все более очевидными, в том числе в разрезе углубления неравенства. Глобальная бедность в 2020 г. резко увеличилась, что стало наихудшим изменением за последние двадцать лет. Параллельно с этим произошло обострение распределения доходов внутри стран, поскольку пандемия нанесла больший ущерб уязвимым слоям населения, особенно низкоквалифицированным рабочим и лицам, работающим в неформальной экономике. Эти проблемы рискуют стать еще более затяжными во всех регионах, поскольку меры поддержки сворачиваются, а затронутые секторы все еще не до конца оправились от кризиса. На макроуровне беспрецедентная фискальная поддержка со стороны правительств означает, что страны, как правило, выйдут из кризиса COVID-19 с повышенным долгом, тогда как среднесрочный рост, как ожидается, останется достаточно сдержанным.

Поэтому в среднесрочной перспективе от элементов Глобальной сети финансовой безопасности может потребоваться нарастить объемы финансирования, чтобы помочь странам восстановиться после пандемии и обеспечить устойчивый и инклюзивный рост, в том числе за счет увеличения льготного финансирования, а также расширения и изменения инструментария международных финансовых организаций. Кроме того, в случае сворачивания денежно-кредитных стимулов развитыми странами и роста процентных ставок повышаются риски для стран с проблемной долговой и бюджетной устойчивостью – это может спровоцировать волну локальных долговых кризисов в 2023–2025 гг.

Расширение понимания Глобальной сети финансовой безопасности и выход за рамки классических ее элементов посредством включения в их число многосторонних банков развития увеличивают возможности стабилизационного финансирования, а также решают проблемы неравномерного охвата.

С другой стороны, наряду с преимуществами включения многосторонних банков развития в глобальную сеть возникают и новые вызовы.

В частности, возможно пересечение сфер ответственности (мандатов) МВФ, региональных финансовых механизмов и многосторонних банков развития. Несмотря на важность деятельности многосторонних банков развития в финансировании развития, они могут потенциально уходить от решения своих непосредственных задач (финансирование программ развития, сокращение бедности, инфраструктурное финансирование). Такое отвлечение их ресурсов может существенно сократить объем финансирования целей устойчивого развития. Наконец, обратной стороной роста источников стабилизационного финансирования выступает системный риск выбора кредита с наименее обременительными для страны условиями (facility shopping).

Сейчас международным сообществом на уровне G20 актуализированы принципы взаимодействия многосторонних банков развития с МВФ. Мы полагаем, что на их основе будет усилено сотрудничество между международными финансовыми организациями и правительствами стран при запросе финансовой поддержки, что позволит нивелировать обозначенные выше риски.

Сегодня мы можем с уверенностью утверждать, что усилия на всех уровнях Глобальной сети финансовой безопасности, предпринятые в течение последних 10 лет, окупились. Целесообразна дальнейшая эволюция ее элементов для эффективного противостояния неизбежным кризисам в будущем.