Европейская экономическая и политическая интеграция – сложный и медленный процесс, прорывы в котором часто случаются во время кризисов. Таким кризисом стала и пандемия, подтолкнувшая Европу сделать первые шаги к фискальной интеграции, о которой никак не удавалось договориться.
10 ноября 2021   |   Павел Пикулев

Европейская антикризисная программа Next Generation EU – программа поддержки экономики объемом около 800 млрд евро – стала ответом ЕС на вызовы глобальной пандемии. Но ее особенность не в масштабе поддержки. А в том, что она стала прорывом на пути Евросоюза к полноценному фискальному союзу.

Антикризисная программа: почему это шаг вперед

Фискальный союз подразумевает право наднациональных органов занимать и расходовать средства, а также взимать налоги для финансирования собственных расходов. Ключевыми особенностями программы Next Generation EU стало то, что для ее финансирования Еврокомиссия в 2021–2027 гг. выпустит облигации объемом 750 млрд евро в ценах 2018 г. (около 5% ВВП ЕС), треть из которых придется на «зеленые» облигации, и, таким образом, Еврокомиссия за несколько лет превратится в крупнейшего наднационального заемщика и в крупнейшего эмитента «зеленых» облигаций. Для финансирования будущего погашения облигаций предусмотрены новые собственные источники доходов Еврокомиссии, такие как трансграничный углеродный налог, цифровой налог, доходы от торговли углеродными выбросами и т.д.

Чтобы понимать, насколько это гигантский шаг вперед, нужно знать несколько вещей. До недавнего времени наднациональный бюджет ЕС составлял около 1% ВВП Евросоюза (в то время как национальные правительства тратили в районе 40%), при этом Еврокомиссии было запрещено взимать собственные налоги (большую часть доходов составляют взносы от стран-членов) и выпускать собственные облигации, кроме как для финансирования узкоспецифичных программ, и объем таких бумаг в обращении, по оценкам Deutsche Bank, составляет около 0,3% ВВП.

Эти правила существуют для защиты национального фискального суверенитета стран-участников, и не просто так. Общий долг, налоги и расходы означают неизбежное перераспределение благосостояния внутри союза от более благополучных стран в пользу менее благополучных. А эта идея была абсолютно «непродаваемой» среди богатых северных стран ЕС, таких как Германия, Голландия, Люксембург и Австрия, да и среди остальных стран воспринималась как слишком радикальная. Противоречия между богатым севером и более слабыми странами юга (Португалия, Италия, Греция, Испания), а также политическая аллергия на любые меры фискального перераспределения в пользу слабых «финансово безответственных» стран усилились после кризиса 2008 г., и казалось, что эти противоречия угрожали самому существованию единой европейской валюты.

Рынок считал фискальный союз необходимым для долгосрочного выживания евро. Тем не менее тогда рынок ошибался. Президент Европейского ЦБ Марио Драги в своей легендарной речи в июле 2012 г. сумел переломить негативные настроения единственной мощной фразой: «В рамках своих полномочий ЕЦБ готов для спасения евро сделать все, чего бы это ни стоило. И поверьте, этого будет достаточно». Рынок поверил, и на следующие восемь лет фискальная интеграция была снята с повестки дня. Ее успешно подменили действия ЕЦБ.

Потребовалось нечто большее, чем просто финансовый кризис, чтобы идея фискальной интеграции стала политически продаваемой. Таким «большим» стала пандемия, в которой сложно было обвинить «финансово безответственные» страны юга и которая еще сильнее увеличила дисбаланс между европейскими «центром» и «периферией». Опасения по поводу целостности единого рынка и в конечном итоге самого Союза сделали политику перераспределения политически приемлемой.

Экскурс в историю: почему интеграция США стала возможной

Конфликт «ответственных» и «безответственных» – исторически не новое препятствие на пути экономической интеграции, которое сметается «общей бедой». Самый известный случай произошел 230 лет назад, в 1790 г., – это борьба первого госсекретаря США (и будущего президента) Томаса Джефферсона совместно с Джеймсом Мэдисоном, другим будущим президентом, против плана по финансовой интеграции новообразованных Соединенных Штатов, предложенного первым секретарем казначейства Александром Гамильтоном (все вошли в историю как отцы-основатели США). План Гамильтона подразумевал два ключевых (но не единственных) элемента, против которых возражали Джефферсон, Мэдисон и их сторонники: конвертацию по номиналу в федеральный долг всего долга отдельных штатов, накопившегося за время Войны за независимость, и приоритет требований федерального правительства на импортные пошлины, которые должны быть направлены на обслуживание этого долга.

Справедливость этого предложения оспаривали многие. Оно подразумевало, что обслуживание долга двух самых закредитованных штатов Массачусетс и Южная Каролина, на которые в совокупности приходилось около 40% всего долга отдельных штатов, будет осуществляться за счет налогов, уплаченных в Вирджинии, Мэриленде, Джорджии и Северной Каролине, которые уже расплатились по существенной части своих собственных долгов.

Последующая политическая схватка и итоговый компромисс стали поворотной точкой в истории США. Успех плана Гамильтона превзошел самые смелые ожидания. Если сразу после его принятия в 1791 г. совокупных федеральных налоговых доходов ($2,6 млн) едва хватало на обслуживание текущих платежей по реструктурированному долгу, то затем рост уверенности бизнеса и снижение долговой и налоговой нагрузки отдельных штатов привели к экономическому буму. В результате к 1794 г. федеральные доходы выросли до $5,4 млн, а к 1800 г. – до $10,8 млн. Соотношение же федерального долга к федеральным доходам за 10 лет упало с 46 к 1 до 11 к 1 (все факты и цифры – из книги Томаса МакКроу The Founders and Finance: How Hamilton, Gallatin, and Other Immigrants Forged a New Economy – «Отцы-основатели и финансы: Как Гамильтон, Галлатин и другие эмигранты создали новую экономику»).

Прямые исторические параллели с планом Next Generation EU заставили многих говорить о гамильтоновской интеграции Европы. Тем не менее эти параллели имеют свои ограничения. Программа Next Generation EU далеко не так амбициозна. Она носит характер временного инструмента и не подразумевает конвертации долга отдельных стран в общеевропейский долг с последующим его обслуживанием за счет общеевропейских налогов. С точки зрения существующего политического ландшафта это был бы перебор. Тем не менее Next Generation EU – это важный прецедент, которым будущие поколения европейских политиков обязательно воспользуются, когда ситуация станет более тому способствующей.

В случае США этому способствовала внешняя угроза. В 1790 г., через 10 лет после окончания Войны за независимость Северо-Американских Штатов от Британской империи, Штаты находились под вызванным войной бременем внушительного внутреннего и внешнего долга. На уровне отдельных штатов царил полный хаос в плане управления денежным обращением и долгом, в результате во многих случаях этот долг торговался на уровне нескольких десятков центов за доллар. Доверие кредиторов к новоявленному государству находилось на критически низком уровне. При этом перспектива второй войны с Британской империей была очень реальной (она и случилась в 1812 г.), и большинству политиков было понятно, что если проблему долга не решить способом, который удовлетворит кредиторов, то на вторую войну с Британией денег уже никто не даст.

Именно поэтому план Гамильтона подразумевал немедленное рефинансирование/погашение долга перед внешними кредиторами и конвертацию долга отдельных штатов в федеральный долг по номиналу (правда, при снижении купонной ставки). Для кредиторов это был отличный план – потому что альтернативой ему было не получить ничего; но с точки зрения заемщиков – такая щедрость, да еще и с перераспределением нагрузки с «безответственных» штатов на «ответственные», вызывала много вопросов. Тем не менее все участники переговоров понимали: если они сейчас ни о чем не договорятся, следующие десять лет новообразованное независимое государство и они лично могут не пережить. Комфортный статус-кво, который мог бы быть альтернативой сделке, отсутствовал.

Европа: почему интеграцию «подгоняют» кризисы

Если для США на рубеже XVIII–XIX веков угроза была внешняя (Британская империя), то Европа на протяжении всей второй половины XX века боялась сама себя чуть ли не в большей степени, чем каких-то внешних сил. Опыт двух мировых войн доминировал в Европе как фактор принятия ключевых политических и экономических решений вплоть до 1990-х гг.

Несколько цитат, позволяющих прочувствовать это эмоционально. Валери Жискар Д’Эстен (президент Франции в 1974–1981 гг.) писал о встрече с канцлером ФРГ Гельмутом Шмидтом в 1977 г.: «Мы слушали музыку, пожимали руки, но посреди всего этого я не мог забыть войну, битвы и жестокость. Казалось, что кто-то просто на скорую руку воздвиг декорации, чтобы скрыть руины и трупы за ними». Сам Гельмут Шмидт в 2007 г. в возрасте уже почти 90 лет, говоря о сложностях, с которыми сталкиваются немецкие банки при заключении альянсов в Европе и особенно во Франции, говорил: «Прошлое еще слишком настоящее, проклятое кровавое прошлое еще слишком настоящее…»

Страх одних и глубокая вина других толкали европейские страны в объятия все большей интеграции. Послевоенная европейская интеграция – это во многом попытка «связать Левиафана» в лице Германии, а также предотвратить новый раскол между двумя историческими соперниками, Францией и Германией. Предлагая в 1950 г. проект Европейского объединения угля и стали (ECSC), Робер Шуман, министр иностранных дел Франции, был убежден, что объединение рынков ключевых ресурсов двух давних противников, Франции и Германии, сделает войну между ними «не просто немыслимой, но и материально невозможной». ECSC стал первой наднациональной организацией, в которую вошли также Италия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург, и 9 мая, когда была представлена декларация ECSC Шумана, теперь отмечается как День Европы.

Реализация плана Маршалла по послевоенному восстановлению Европы и начало холодной войны с СССР сформировали атмосферу широкой кооперации, на волне которой в конце 1940-х – 1950-х гг. появились Совет Европы, Европейское экономическое сообщество, Римский договор, основавший таможенный союз ФРГ, Франции, Италии и стран Бенилюкса (Бельгии, Нидерландов и Люксембурга, чей таможенный союз сложился в 1920–1940-х гг.). Но все же до «Соединенных Штатов Европы», о которых говорил еще Гамильтон, а затем и Уинстон Черчилль, было далеко.

С годами отношение к европейскому интеграционному проекту становилось все более прагматичным, а желание объединиться любой ценой сменилось анализом выгод и издержек.

Для европейских политиков второй половины XX века все еще не существовало «комфортного статус-кво», который мог бы быть альтернативой общеевропейской сделке. Для них все, что они видели вокруг, было «наскоро возведенными декорациями, чтобы скрыть руины». Эти декорации могли в любой момент рухнуть и обнажить неприглядную реальность. Однако поколения сменяли друг друга, и на сцену вышли политики, для которых эти декорации уже и были самой реальностью, комфортным статус-кво, в котором и так все неплохо и без дальнейших усилий по объединению.

То, что европейский проект продолжал движение вперед, во многом заслуга первых поколений послевоенных политиков, придавших интеграционному проекту инерцию. Однако со временем тезис «лишь бы не было войны» как интеграционный драйвер работал все хуже, пока не перестал работать совсем. Потребовались другие вызовы и угрозы, которые помогли бы европейским обывателям осознать необходимость перехода на следующий уровень интеграции. Одним из таких вызовов стал коллапс Бреттон-Вудской системы и доминирование на европейском рынке дойчемарки.

D-бомба: почему валютный вопрос стал центральным

Накануне 25-летия Елисейского соглашения о франко-германской кооперации, которое должны были с помпой отметить в январе 1988 г., Франция и Германия обсуждали его продление. После обсуждения передачи управления французским атомным арсеналом совместному франко-германскому оборонному совету советник президента Франции Жак Аттали предложил: «Ну а теперь для баланса давайте обсудим немецкую атомную бомбу». «У нас нет атомной бомбы, что вы имеете в виду?» – удивилась немецкая делегация. «Я имею в виду дойчемарку», – ответил Аттали.

История западногерманской дойчемарки – это история успеха легендарно независимого и непреклонного в борьбе с инфляцией Бундесбанка. Это первый по-настоящему независимый центральный банк континентальной Европы, не подчиняющийся никому и ничему. Отчасти Бундесбанк обрел такую независимость от правительства потому, что на момент создания его прототипа – Банка немецких земель – в 1948 г. у Германии не было правительства как такового и оккупационная администрация стремилась разделить в послевоенной Германии политическую и экономическую власть. Для сравнения: Банк Франции получил формальную независимость только в 1993 г. Воспитанное на историческом опыте Рейхсбанка и гиперинфляции 1920-х руководство Бундесбанка на протяжении двух послевоенных поколений решительно поднимало ставки при малейшей угрозе роста инфляции и крайне болезненно реагировало на любые инициативы, которые даже отчасти могли выглядеть как покушение на независимость. Из-за этого Бундесбанк регулярно вступал в конфликты как с правительством ФРГ, так и с правительствами соседних европейских стран, которые не всегда понимали неспособность Бонна совладать с Франкфуртом (где располагался Бундесбанк).

Упрямство Бундесбанка приносило свои плоды. Deutsche Bank в отчете в сентябре 2021 г. писал, что за 50 лет со времен падения Бреттон-Вудской системы в 1971 г. только две страны в Европе имели среднегодовую инфляцию около (чуть выше) 2% – Германия и Швейцария. Средняя инфляция во Франции была около 4%, в Британии, Испании и Италии – выше 5%. В такой ситуации Германия была в Европе «безопасной гаванью», а валюты других стран регулярно оказывались под давлением по отношению к дойчемарке. Таким образом, Бундесбанк, по сути, регулярно «навязывал» другим европейским странам жесткую денежно-кредитную политику под угрозой девальваций.

Из-за разницы в производительности труда и инфляционных дифференциалов внутри Европы постоянно накапливались дисбалансы, для корректировки которых требовалось изменение валютных курсов, – сейчас это представляется совершенно естественным. Но тогда для политиков это выглядело как бесконечная череда унизительных девальваций, и перманентная фиксация курсов валют, а еще лучше – переход к единой европейской валюте казались единственным верным решением проблемы «хаоса» на валютном рынке, возникшего с распадом Бреттон-Вудской системы. А заодно это позволило бы наконец размыть полномочия Бундесбанка. Бундесбанк все понимал и сопротивлялся.

Евро: почему монетарный союз состоялся

Цитаты центробанкиров и политиков тех лет демонстрируют отличное понимание всеми ключевыми участниками процесса, что фиксация курсов не решит проблему дисбалансов, а только усугубит ее, особенно в условиях единого рынка и свободного движения капитала (проблема, которая в итоге проявилась в период европейского долгового кризиса 2010–2012 гг.), и что монетарный союз без политического союза и фискального перераспределения между странами не будет жизнеспособным в долгосрочной перспективе (жизнеспособность ЕС пока не подвергалась испытанию, однако на фоне глобального финансового кризиса и Брекзита в нескольких странах Европы усилились позиции евроскептиков). Более того, предшественники евро – ЭКЮ (European Currency Unit) – и всевозможные механизмы, ограничивающие волатильность европейских валют относительно друг друга («валютная змея», «змея в туннеле», затем EMS/ERM – см. врез), не были особо успешны и, как уже упоминалось, регулярно заканчивались девальвациями.

Дэвид Марш в своей книге The Euro: The Battle for the New Global Currency («Евро: борьба за новую глобальную валюту») пишет, что евро мог бы так и не появиться, если бы не объединение Германии. На европейской межправительственной конференции в 1990 г. накануне объединения Германии премьер-министр Великобритании Маргарет Тэтчер говорила: «Дважды мы били Германию, и вот она снова…» Объединение Германии произошло стремительно и неожиданно, и от перспективы появления 80-миллионного гегемона в центре Европы ее лидерам стало не по себе. Как и Маргарет Тэтчер, другие политики ее поколения лично помнили Вторую мировую войну.

Сейчас, спустя 31 год, евро кажется последним подарком уходящего военного поколения – его финальный испуг заставил отложить в сторону все разногласия, закрыть глаза на все неразрешенные проблемы и противоречия и сделать шаг вперед. Это решение нашло свое отражение в Маастрихтском договоре в феврале 1992 г., содержавшем положения уже не только об общей экономической политике и новом валютном союзе, но и о политическом объединении Европы и положившем начало Европейскому союзу в том виде, в котором мы сейчас его знаем.

Итоговый компромисс оказался полон иронии. Франция и ее сторонники получили-таки свою единую европейскую валюту, но не ключи от Бундесбанка и от немецкой «атомной бомбы». Европейский ЦБ наделен даже большей степенью независимости, чем Бундесбанк в свое время, а штаб-квартира ЕЦБ расположена во Франкфурте. Правда, Германия вряд ли увидит немца во главе ЕЦБ в обозримом будущем. Но это вряд ли порадует французов, несмотря на то что они уже делегировали в ЕЦБ двух глав. Жан-Клод Трише в 1989 г., будучи директором казначейства Франции, говорил, что «предложения по независимости будущего ЕЦБ заходят слишком далеко», а спустя полтора десятилетия, будучи на посту президента ЕЦБ, стал самым ярым поборником этой независимости.

Сторонники позиции, что монетарный союз должен идти впереди политической интеграции и гармонизации экономической политики, победили, но правы оказались их противники, утверждавшие, что подобный монетарный союз лишь усугубит дисбалансы и станет причиной политической напряженности и центробежных тенденций. Германия, которая больше всех противилась введению европейской валюты без более глубокой экономической гармонизации, получила от евро наибольшее число выгод, и ее экономическое доминирование в Европе только усилилось. Этот эффект ровно противоположен тому, который пыталась получить Франция, изо всех сил затягивая Германию в проект единой европейской валюты. Этим лабиринтом отражений можно любоваться бесконечно.

«Прыжок веры»: почему не все проблемы решаются сразу

Была ли какая-то альтернатива появлению единой европейской валюты? Можно ли было что-то сделать лучше? Лично мне кажется, что нет. Вероятно, единственная возможная альтернатива – это не какое-то «более лучшее» и правильное евро, а полное отсутствие евро в принципе. В этом плане любой шаг вперед – это лучше, чем отсутствие шага вперед. Первое правило практической дипломатии: если хотите добиться прогресса хоть в чем-то, то договариваетесь о том, о чем можете договориться сейчас, а разногласия и проблемы заметаете под ковер, отложив их решение до лучших (а скорее, до худших) времен. Придет момент, когда эти проблемы станут действительно насущными, а обстоятельства сделают их решение возможным.

В этом плане германский канцлер Гельмут Коль и французский президент Франсуа Миттеран, «отцы-основатели» Евросоюза, поступили мудро, совершив свой «прыжок веры». Они создали евро таким, таким они могли его создать. Они не стали бороться за некое неосуществимое идеальное решение, которое предусмотрит все возможные риски и проблемы. Вместо этого они поверили, что с будущими проблемами разберутся поколения политиков, которые придут им на смену. Спустя три десятилетия Ангела Меркель и Эммануэль Макрон не подвели, сделали свой шаг вперед и передали эстафетную палочку Next Generation EU. Те, кто придет за ними, сделают еще шаги, и когда-нибудь «Соединенные Штаты Европы» станут реальностью.