Выборы нового главы ВТО отложены на неопределенный срок. При новом лидере организации предстоит преодолеть многолетние внутренние разногласия, которые мешают функционированию и развитию многосторонней торговой системы.
10 ноября 2020   |   Евгений Гущин

На понедельник, 9 ноября, было запланировано заседание Генерального совета Всемирной торговой организации (ВТО), на котором должны были пройти выборы нового генерального директора ВТО. Но в конце прошлой недели организация объявила, что заседание переносится на неопределенный срок. Кресло главы ВТО пустует уже несколько месяцев: 31 августа генеральный директор Роберту Азеведу покинул свой пост, на год раньше срока. Свое решение он объяснил тем, что таким образом хочет избежать еще большего хаоса в организации, имея в виду, что выборы нового главы в 2021 г. могли нарушить подготовку к очередной министерской конференции ВТО – это высший орган в системе управления ВТО, заседания которого проводятся примерно раз в два года. Последняя министерская конференция ВТО состоялась в декабре 2017 г. в Буэнос-Айресе, следующая должна была пройти в июне 2020 г., но была перенесена как минимум на 2021 г. из-за пандемии.

Но теперь выборы нового генерального директора тоже могут затянуться. По итогам двух раундов консультаций, которые продолжаются с июня, из восьми претендентов к 6 октября остались только двое, а 28 октября селекционный комитет ВТО рекомендовал утвердить кандидатуру бывшего министра финансов Нигерии Нгози Оконджо-Ивеалы. Впервые в истории главой ВТО может стать женщина и впервые – представитель Африки.

Однако назначение оказалось заблокировано из-за позиции США, страны – лидера по объемам финансирования ВТО (так, в 2020 г. США предоставили ВТО 22,9 млн швейцарских франков, или свыше $25 млн, что составляет 11,7% годового бюджета организации). Есть вероятность, что решение по этому вопросу будет отложено на февраль-март 2021 г. К тому времени в США официально вступит в должность избранный президент Джо Байден, команда которого, в отличие от администрации Дональда Трампа, может поддержать кандидатуру Нгози Оконджо-Ивеалы. Но так или иначе, новому главе ВТО предстоит столкнуться с проблемой реформирования организации, необходимость которого становится с каждым годом все очевиднее.


Внутренние противоречия

ВТО выполняет несколько очень важных функций. Во-первых, ВТО – это набор правил, по которым страны торгуют друг с другом, и переговорная площадка для их изменения. Во-вторых, ВТО обеспечивает транспарентность в области торговой политики. И в-третьих, это место для разрешения торговых споров между членами организации. С 1995 г. до начала ноября 2020 г. в ВТО было инициировано 597 споров, из которых решение вынесено по более чем 350. Хотя ВТО продолжает играть ключевую роль в обеспечении правовой основы для международной торговли, организация переживает кризис.

О кризисе ВТО говорят уже давно. «Последовательное поступательное продвижение по пути к более «открытой и справедливой торговле» под патронатом ГАТТ, продолжавшееся почти полвека, замедлилось и по существу прервалось с созданием ВТО», – отмечал в 2013 г. главный научный сотрудник Института экономики РАН Владимир Оболенский. Первым очевидным свидетельством неэффективности организации стал провал Дохийского раунда переговоров – это первый раунд многосторонних торговых переговоров в рамках ВТО, который официально начался в ноябре 2001 г. В программе переговоров раунда – дальнейшее развитие правовых норм и принципов ВТО и устранение барьеров в торговле товарами и услугами, но по сути за 25 лет существования организации члены ВТО смогли договориться о принятии только одного нового многостороннего торгового соглашения – Соглашения об упрощении процедур торговли ( Trade Facilitation Agreement), которое вступило в силу в начале 2017 г.

Разногласия внутри ВТО нарастали по двум основным причинам:

  • развивающиеся страны (в первую очередь Китай и Индия) по мере укрепления своих позиций в мировой экономике стали более активно добиваться улучшения своего экономического и международно-правового положения в международной торговле и, в частности, в рамках ВТО;
  • в международной торговой повестке за последние 25 лет возникли новые вопросы, по которым нет единства мнений среди членов ВТО, – это так называемая повестка «ВТО-Х», или «ВТО-экстра», в которую включают такие вопросы, как защита окружающей среды, электронная торговля, конкурентная политика и регулирование рынка труда.

В таких условиях часть переговоров о новых правилах торговли в рамках ВТО перешла в формат ограниченного числа участников. Другая часть переговоров перешла в формат двусторонних и многосторонних региональных торговых соглашений, которые, по сути, стали главным локомотивом либерализации торговли в XXI веке. По данным ВТО, сейчас действует 306 таких соглашений.


В последние годы также наметилась тенденция к формированию мегарегиональных торговых соглашений, таких как Транстихоокеанское партнерство (Trans-Pacific Partnership, TPP), Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP) и Всестороннее региональное экономическое партнерство (Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP). Не все из них увидели свет (так, переговоры по TTIP прекратились в 2016 г.), другие в итоге оказались в усеченном составе (в 2017 г. из TPP вышли США, в 2019 г. из переговоров по RCEP вышла Индия). Тем не менее это важная тенденция, которая сохранится, так как без реформы нормы ВТО будут постепенно устаревать и на их место придут не единые многосторонние правила, а уже региональные и блоковые.

При этом сами блоки тоже не являются монолитными системами, и если внутри накапливаются противоречия, то отдельные страны будут выходить из них и пытаться изменить существующие правила в свою пользу, как делает Великобритания в условиях Брекзита, пытаясь договориться с ЕС о новом режиме взаимной торговли.

Проверка на прочность и шанс для реформ

С приходом администрации Дональда Трампа в 2017 г. и усилением критики США в адрес ВТО ее кризис усилился. Так, США с декабря 2019 г. фактически заблокировали работу Апелляционного органа – важного механизма в системе разрешения споров ВТО, с помощью которого можно оспорить решение третейской группы. В результате участники спора могут подавать апелляцию «в никуда» и тем самым блокировать исполнение решений третейской группы, если оно было не в их пользу. США использовали это уже в трех спорах, ЕС – пока в одном.

Страны, которые хотят восстановить эффективную работу органа ВТО по разрешению споров, договариваются заранее не прибегать к апелляциям, а страны ЕС в конце октября даже договорились об изменении своего законодательства таким образом, чтобы была возможность вводить торговые контрмеры в отношении стран, которые подают апелляцию «в никуда».

Одновременно формируются альтернативные механизмы разрешения торговых споров. Так, в апреле 2020 г. появилось Многостороннее временное апелляционное арбитражное соглашение (Multiparty Interim Appeal Arbitration Arrangement, MPIA), в котором участвуют 23 члена ВТО, включая ЕС и Китай. США, Япония и Россия пока не присоединились к этому механизму. К концу июля 2020 г. MPIA объявило о составе арбитров, таким образом, новый механизм полностью готов к работе, к нему присоединяются новые страны, а участники трех споров уже официально обратились к этому механизму.

Коронакризис стал для ВТО одновременно дополнительной проверкой на прочность и возможностью доказать свою состоятельность. В условиях пандемии многие страны стали прибегать к дополнительным мерам, ограничивающим торговлю. По данным International Trade Centre, на 29 октября 2020 г. 98 стран в связи с пандемией ввели временные меры, ограничивающие экспорт, и только две страны ввели меры либерализации экспорта. В отношении импорта ситуация противоположная: 102 страны ввели временные меры по либерализации импорта, и только 12 – ограничивали его.

Некоторые члены ВТО выступили с неожиданными инициативами: так, Индия и ЮАР предложили приостановить действие Соглашения по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (TRIPS) – одного из основополагающих документов организации – в отношении доступа к вакцинам от COVID-19. Их поддержали 16 членов ВТО, в то время как ЕС, Великобритания и США выступили против.

Повестка для реформ

Хотя все страны согласны в том, что необходимо реформирование ВТО, противоречия начинаются, когда речь заходит о деталях этого процесса.

Критика в отношении ВТО со стороны США, ЕС и Японии в основном относится к статусу «развивающейся страны» в организации – страны с таким статусом получают разного рода послабления, на последнем саммите Всемирного экономического форума в Давосе Трамп даже заявлял, что США тоже нужно получить статус «развивающейся страны» в ВТО. Критику вызывает и неэффективно работающая система нотификаций о применении той или иной страной регуляторных мер, и «превышение полномочий» Апелляционного органа, якобы налагающего новые обязательства на страны – участницы ВТО.

Исследователи ВТО отмечают пять фундаментальных вопросов, которых должна коснуться будущая реформа ВТО: реформа принципа консенсуса в принятии решений, вовлечение бизнеса и НКО в работу организации, переход от «жесткого» к «мягкому» праву, уход от принятия решений «единым пакетом» и пересмотр специальных условий для развивающихся стран. Как отметил в своем недавнем выступлении заместитель генерального директора ВТО Алан Вольф, за исключением последних 20 лет каждый крупный глобальный экономический кризис со времен Великой депрессии сопровождался всплеском инициатив по совершенствованию системы международной торговли и ее либерализации. Коронакризис может возродить эту традицию.