Битва Уолл-стрит с Базелем: американские банки против регуляторов

С конца прошлого года банки США ведут масштабную кампанию против ужесточения регуляторных требований. Эти ужесточения предполагает проект завершающей части Базельского соглашения о банковском регулировании – «финального Базеля III» (Basel III Endgame), – анонсированный Советом управляющих ФРС, Федеральной корпорацией по страхованию вкладов (FDIC) и Управлением контролера денежного обращения США в июле 2023 г. От крупных банков потребуется увеличить собственный капитал, что может снизить их прибыль. Главный аргумент банковской индустрии – что «финальный Базель» переоценивает риски и нанесет ущерб экономике, снизив доступность кредитования для населения и бизнеса.

В середине января 2024 г., накануне установленного ФРС дедлайна по обсуждению проекта Endgame, Американская ассоциация банкиров и Институт банковской политики, две группы, занимающиеся лоббированием интересов кредитных организаций, выпустили 300-страничное письмо. В нем они перечислили все способы, которыми, по их мнению, предлагаемое регулирование вытеснит кредитование в сектор теневых банков, сократит рыночную ликвидность и вызовет «значительное, перманентное сокращение ВВП и занятости».

Лоббисты от банковской индустрии запустили «антибазельские» сайты с «говорящими» названиями («американцы не могут себе этого позволить», «остановим финальный Базель»). Во время трансляции футбольных матчей, которые смотрят многие американцы, демонстрировался видеоролик о вреде «финального Базеля III». В ролике, как и на сайтах, рассказывается, что означает ужесточение требований к капиталу банков для миллионов американцев – усложнение покупки домов, оплаты колледжа для детей, развития собственного бизнеса; а заканчивается ролик лозунгом «Потребуйте от Федрезерва защиты нашей экономики».

К битве Уолл-стрит с Базелем присоединились страховщики, энергетики, потребительские организации, промышленники. Банкиров поддержали законодатели от обеих партий – как республиканцы, так и демократы. Республиканцы из Комитета по финансовым услугам палаты представителей потребовали от регуляторов отозвать «фатально ошибочное предложение о финальном Базеле». С таким же требованием обратились 39 сенаторов-республиканцев – из-за новых регуляторных требований к капиталу банков у американцев «останется меньше долларов», возмущался главный республиканец в банковском комитете Сената Тим Скотт. А 106 конгрессменов-демократов написали регуляторам коллективное письмо о том, что «финальный Базель» замедлит развитие зеленой энергетики и реализацию закона о снижении инфляции (Inflation Reduction Act стоимостью порядка $738 млрд, принятый Джо Байденом и считающийся крупнейшим пакетом мер в отношении зеленого энергоперехода). Что-либо подобное по накалу сложно припомнить за последние 25 лет, поделился впечатлениями от развернувшейся «битвы с Базелем» бывший глава Независимого сообщества банкиров Америки Кэмден Файн.

По всей видимости, такая активность принесла свои плоды. На прошлой неделе, 6 марта 2024 г., в выступлении перед Конгрессом председатель ФРС Джером Пауэлл заявил, что «финальный Базель» будет существенно переработан. Из отзывов и комментариев к опубликованному проекту оказались критическими беспрецедентные 97%: «Это не похоже ни на что из того, что я видел», – сказал Пауэлл.

Что такое капитал банков

Капитал банка – это его собственные средства, мера инвестиций его акционеров в бизнес. Банк с достаточным объемом капитала может возвращать депозиты даже тогда, когда падает стоимость его инвестиций или не выплачивается часть выданных им кредитов. Тем самым капитал служит своего рода подушкой безопасности, защищающей банк от банкротства и снижающей риски того, что неплатежеспособность одного банка приведет к «эффекту домино» во всей банковской системе, как это произошло во время глобального финансового кризиса 2008 г.

Вице-председатель ФРС Майкл Барр, которого называют «главным архитектором» предложенных требований «финального Базеля», ссылался на произошедший ровно год назад, в марте 2023 г., банковский кризис, начавшийся с краха Silicon Valley Bank. Многие полагали, что системный риск присущ только системно значимым банкам, рассуждает Барр, но коллапс 2023 г. показал, что всем кредитным организациям нужно быть более устойчивыми – а для этого им необходим «фундамент этой устойчивости», то есть капитал. И хотя ФРС в своем заключении о банкротстве Silicon Valley Bank признавала, что главной проблемой была недостаточная ликвидность банка, основой для «набега вкладчиков» послужили их сомнения в том, что они вернут свои депозиты, то есть сомнения в платежеспособности банка, – и это подчеркивает важность достаточного капитала.

Регуляторы во всем мире требуют, чтобы банки поддерживали капитал в размере не менее определенного уровня, который рассчитывается как процент от их активов, – чтобы снизить риск банкротства, системного кризиса и необходимости спасать банки за счет средств правительства, то есть всех налогоплательщиков. Если у банка капитал низкий, его менеджеры могут вести бизнес более рискованно, так как потенциальные потери акционеров в случае неудачи не так уж велики, а выигрыш в случае успеха весьма существенный.

Требования к резервированию капитала формируются на основе рискориентированного подхода, суть которого в том, чтобы под разные типы активов банк держал разный объем капитала в зависимости от их риска. Например, гособлигациям с высшим рейтингом может присваиваться нулевой уровень риска, и под них капитал резервировать не нужно, а для кредитов малому бизнесу риск-веса будут относительно высокими. Капитал банка делится на два вида: капитал 1-го уровня, ключевой для финансовой устойчивости и включающий в себя в том числе акционерный капитал (базовый, или «самый качественный», капитал 1 уровня, наряду с нераспределенной прибылью), и капитал 2-го уровня, дополнительный.

Чем больше капитала резервирует банк, тем ниже может быть его прибыль, то есть для банка капитал дороже, чем другие формы фондирования (депозиты, займы), объясняет Дэвид Уэссел, директор Центра фискальной и монетарной политики Хатчинса. Поэтому банки, как правило, стараются держать капитал в объеме, который бы удовлетворял регуляторов и рейтинговые агентства, – но не более того.

В соответствии с Базелем III минимальный коэффициент достаточности базового капитала 1-го уровня установлен в 4,5% от активов банка, взвешенных с учетом риска; капитала 1 уровня в целом с учетом риска – 6%. В 2023 г. американские банки, в зависимости от того, являются ли они системно значимыми, и от результатов стресс-тестов, должны были резервировать от 7% до 13,8% базового капитала первого уровня.

Что возмутило банки и их «союзников»

По оценке американских регуляторов, в соответствии с «финальным Базелем III» резервы базового капитала 1 уровня возрастают для крупнейших, глобальных системно значимых банков в среднем на 16%, или на дополнительные $2 на каждые $100 взвешенных по риску активов. Для крупных банков повышение будет менее значимым. Главное новшество – порог объема активов банка, на основании которого он считается крупным, снижается с $700 млрд до $100 млрд. Банки с активами менее $100 млрд новшества не затрагивают (для сравнения: активы Silicon Valley Bank превышали $200 млрд).

По данным S&P на III квартал 2023 г., активами более $700 млрд располагают 6 американских банков, активами более $100 млрд – 35 банков, на них приходится более 90% активов всей американской банковской системы.

На все такие банки «финальный Базель» распространяет требования, которые раньше касались только крупнейших кредитных организаций. Например, требования к контрциклическому буферу капитала (призван оградить банки от системного риска, который исторически возникал при взрывном росте кредитования) и общей способности поглощения убытков (речь о финансовых инструментах, которые позволяют банкам абсорбировать убытки в случае банкротства и которые легко конвертировать в капитал, чтобы банки могли осуществлять свои основные функции даже в процессе банкротства). Регуляторы хотят стандартизировать оценку требований к капиталу, связанных с выдачей кредитов: сейчас банки зачастую могут использовать собственные модели.

Наконец, значительная часть предполагаемого повышения капитала связана с резервами под операционный риск, то есть риск потерь из-за сбоя внутренних процессов или внешних воздействий (например, мошенничества): до сих пор держать капитал под операционный риск должны были только крупнейшие банки. Сильнее всего это повлияет на банки, у которых много направлений деятельности за пределами традиционной выдачи кредитов – таких как управление активами.

Для крупнейших банков предлагаемые правила «финального Базеля III» увеличат требования к капиталу на 20–25%, сообщал сенаторам глава JPMorgan Джейми Даймон: «Способность банков использовать капитал в периоды, когда они особенно нужны [экономике], окажется ограничена». Особенно жгучее недовольство у банков вызвали предложения по снижению рисков в сегменте ипотечного кредитования. Это, считают банкиры, ударит по тем клиентам, которые выглядят менее надежными: впервые покупают недвижимость или не имеют сложившихся отношений с банками.

К тому же, утверждают кредитные организации, непубличным компаниям станет сложнее привлекать кредиты, так как они не обязаны раскрывать столько же информации, что и публичные, и будут считаться более рискованными. К таким компаниям, в частности, относятся многие пенсионные фонды и страховые компании – и их также обеспокоил «финальный Базель III». Этому беспокойству, в частности, посвящено письмо CalPERS, крупнейшего по активам пенсионного фонда США, трем американским регуляторам.

Введение порога в $100 млрд активов приведет к тому, что попадающие под этот порог банки постараются снизить объем активов ниже этой планки, чтобы избежать новых требований, либо начнут осуществлять слияния, чтобы стать крупнее, высказывал опасения профессор юридических исследований Уортона Дэвид Заринг. Возникнет феномен «пропавшей середины» – а именно банки среднего размера активны в коммерческой недвижимости и кредитовании малых и средних предприятий. А глава Citigroup Джейн Фрейзер на заседании банковского комитета Сената особо подчеркивала, что ужесточение требований к банкам приведет к миграции некоторых услуг в менее зарегулированный небанковский сектор – особенно на фоне технологических инноваций.

Американское предложение в отдельных частях жестче, чем предполагают базовые требования третьего Базеля и решения регуляторов в ряде других юрисдикций, – в частности, в том, что касается ограничений на использование собственных моделей для оценки некоторых рисков. Из-за этого американские банки обращают внимание регуляторов, что окажутся в невыгодном положении по сравнению с конкурентами – хотя базельские правила призваны «уравнять правила игры».

Полного согласия по «финальному Базелю III» в США не было даже среди самих регуляторов: Совет управляющих ФРС проголосовал за проект с результатом «4 – за, 2 – против»; соотношение голосов Федеральной корпорации по страхованию вкладов составило 3 к 2.

Что показывают исследования

Идея о том, что повышение требований к капиталу приведет к недостатку средств для кредитования населения и бизнеса, не имеет под собой оснований – она смешивает источники средств и их использование, объясняет Стивен Чекетти, профессор Брандейской международной школы бизнеса и вице-президент Консультативного научного комитета Европейского совета по системным рискам. Капитал – это пассив банка и источник фондирования, напоминает Чекетти и предлагает вообще отказаться от термина «держать капитал» в пользу термина «иметь капитал». Чекетти предлагает провести мысленный эксперимент: представить, что банк наращивает капитал за счет нераспределенной прибыли прошлого года, – тогда довольно сложно вообразить, что банк сократит кредитование только из-за того, что у него стало больше фондирования из акционерных средств.

Требование к банкам иметь больше капитала делает систему надежнее, рассуждает экономист. Во-первых, достаточный уровень капитала означает, что владельцы банков больше рискуют собственными средствами, а значит, у них есть стимул кредитовать более «здоровых» заемщиков. Во-вторых, так банки могут предоставлять кредиты даже в плохие времена, то есть кредитование становится менее процикличным.

Корреляция между капиталом банков и кредитованием в американской банковской системе положительная, хотя и не означает причинно-следственной связи, отмечает Чекетти. По его оценке, за период с 2010 по 2023 г. на каждый 1 п.п. увеличения капитального финансирования приходится 2 п.п. роста кредитования.

К похожим выводам пришли экономисты из Банка международных расчетов в своем исследовании 2016 г. По их расчетам, рост отношения акционерного капитала к совокупным активам банка на 1 п.п. соответствует более высокому темпу роста кредитования – на 0,6 п.п. в год. Вывод о положительном влиянии банковского капитала на предложение кредитов подтверждается и другими исследованиями: например, что более высокий капитал связан с большей вероятностью одобрения заявок на ипотечный кредит и более низкими предлагаемыми ставками.

Экономисты из ЕЦБ, проанализировав ужесточение капитальных требований к некоторым европейским банкам в период между 2014 и 2017 гг., заключили, что эти банки – по сравнению с похожими кредитными организациями, которые не попали под ужесточение, – в краткосрочной перспективе сократили предложение кредитов, однако в среднесрочном периоде просто переключались на кредитование менее рискованных контрагентов. То есть на общий объем кредитования ужесточение требований к капиталу в итоге повлияло слабо, зато оказало «дисциплинирующее» воздействие на банки – снижало уровень риска, который они на себя брали.

Джулиан Бегенау из Стэнфорда пришла к выводу, что рост требований к капиталу может приводить к тому, что банки получат возможность выдавать больше кредитов из-за сокращения ставок по депозитам: при более высоком капитале банкам нужно меньше депозитов, но на те есть высокий спрос со стороны населения – и потребители готовы класть деньги в банк под более низкие проценты.

Некоторые исследования также опровергают, что ужесточение требований к капиталу банков снижает их прибыль. Например, итальянские экономисты обнаружили положительную связь между капиталом банков и их прибыльностью, изучив данные по 125 странам. Авторы из Центрального банка Бразилии показали положительное влияние капитальных буферов на прибыльность бразильских кредитных организаций: буферы сигнализируют о стабильности банка вкладчикам и рынку, тем самым снижая для него издержки привлечения фондирования. А исследователи французских банков пришли к выводу, что рост коэффициентов достаточности капитала положительно влияет на рентабельность за счет повышения эффективности банков.

Издержки, о которых говорят банки, частные, а не социальные, размышляет Чекетти: общество только выигрывает от этих изменений за счет повышения устойчивости финансовой системы. Ужесточение регулирования банков после глобального кризиса, в том числе повышение требований к их капиталу (например, в 2004 г. требуемый Базельским стандартом резерв базового капитала 1-го уровня составлял 2%, в 2013 г. – 3,5%, в 2014 г. – 4% и с 2015 г. – 4,5%), не ударило ни по банкам, ни по заемщикам.

Анализ ЕЦБ для финансовой системы еврозоны показал, что переходные издержки реформы Базеля III (в ее европейской редакции) будут полностью скомпенсированы долгосрочной выгодой от ее проведения, повысив устойчивость и прибыльность банков, а также их способность абсорбировать убытки при неблагоприятных макроэкономических условиях.

В конечном счете то, что предлагают регуляторы, – это обязать банки рисковать собственными средствами и не полагаться так сильно на госгарантии (такие как страхование вкладов) и вмешательство регуляторов. Владельцы застрахованных депозитов не несут издержек в случае дефолта банка, а значит, у них нет стимула пристально следить за банком. А у банка появляется стимул принимать на себя больший риск – в случае успеха выигрыш получает банк, а в случае провала издержки оказываются общественными, пишет профессор Колумбийской бизнес-школы Томаш Пискорский. Высокий левередж (соотношение заемных средств к собственным) – основной фактор уязвимости банков к шокам, будь то рост ставок или проблемы с выданными кредитами, пишет Пискорский: типичный банк в США финансирует около 90% своих активов за счет долга.

Повышенные требования к капиталу позволяют частично решить проблемы, связанные с тем, что для регуляторов практически невозможно не спасать банки, банкротство которых может представлять риск для всей финансовой системы, резюмирует Чекетти: «Никто не хочет быть отцом следующего финансового кризиса».

Сара Хаммер из Пенсильванского университета считает, что простое увеличение требований к капиталу не поможет застраховать банки от таких набегов, как тот, что произошел с Silicon Valley Bank, и что более эффективными были бы меры по улучшению управления ликвидностью – например, использование технологий машинного обучения для регулярной оценки ликвидности по ключевым классам активов.

Перспективы регулирования

В 2023 г. американская банковская система получила прибыль в $256 млрд – это в полтора раза больше того, насколько, по оценке ФРС, потребуется увеличить капитал банков за несколько лет в случае принятия нового стандарта в его текущем виде. «Крупным банкам придется перенаправить крошечную долю их огромных прибылей за период в несколько лет на то, чтобы достичь новых уровней капитала», – отмечает глава банковского комитета Сената Шеррод Браун. Каждый банк, которого коснется это предложение, способен достичь нового требуемого уровня капитала и предоставлять кредиты малому бизнесу и семьям из рабочего и среднего класса, оставаясь крайне прибыльным, категоричен сенатор.

Однако то, что в исходное предложение, скорее всего, все же внесут изменения, было крайне вероятно и до заявления Пауэлла на минувшей неделе. В частности, в ноябре 2023 г., еще до разгара «битвы с Базелем», сам Пауэлл подчеркивал, что ФРС намерена прийти к регуляторному пакету, который получит «широкую поддержку» совета управляющих. А его заместитель по надзору Майкл Барр говорил, что регулятор стремится сформулировать правила c учетом потребностей экономики, а также верно откалибровать требования по таким продуктам, как ипотечные кредиты. Чекетти в декабре 2023 г. прогнозировал, что правила примут, но не в текущей редакции. С учетом количества спорных вопросов «битва с Базелем» в США может сдвинуть принятие финальных стандартов банковского регулирования на 2025 г.