Борьба за борьбу с климатом: проблемы «зеленой повестки» центробанков

Большинство центральных банков признают значимость изменения климата для проведения собственной политики. В недавно вышедшем техническом документе NGFS – Сообщество центральных банков и надзорных органов по повышению экологичности финансовой системы (см. врез) – описывает, каким образом изменение климата оказывается источником финансового риска, выделяя два основных канала. Первый – переходные риски, возникающие из-за перестройки экономики в соответствии с низкоуглеродными принципами функционирования: инновации, изменения в политике, включая политику ценообразования на углероды, изменения в предпочтениях потребителей. Второй канал – физические риски, связанные с увеличением частоты и разрушительности природных катаклизмов, а также хронических изменений погодных условий (средних температур, уровня моря).

Реализация любого типа рисков может привести к падению стоимости активов, потери эмитентов могут, в свою очередь, провоцировать системные риски. Для банков резкая коррекция цен на активы может усложнить привлечение ликвидности и краткосрочного фондирования (например, на межбанковском рынке) из-за роста рисков контрагентов или падения стоимости залогов, а также вынуждать их снижать предложение кредитов из-за необходимости поддерживать нормативы капитала. От падения стоимости залогов могут пострадать также фирмы и домохозяйства, что влияет на их возможности по привлечению средств и спрос на кредиты.

Подобные шоки могут изменить каналы трансмиссии денежно-кредитной политики и повлиять на способность центробанка поддерживать финансовую стабильность. Как источники финансового риска, климатические шоки могут принести потери и самим центробанкам через падение стоимости активов, принятых в залог или приобретенных напрямую. Хотя цели центральных банков связаны не с получением прибыли, а с поддержкой благосостояния общества, финансовые потери, тем не менее, могут представлять риски для их репутации и доверия к ним, отмечается в обзоре NGFS. Поэтому очевидно, что игнорировать климатические риски центробанки не могут.

Парадокс коммуникации

Помимо формирования финансовых рисков, последствия климатических изменений и направленные на их сглаживание государственные меры отражаются на инфляции, экономическом росте, занятости, потреблении, которые, в свою очередь, влияют на решения в сфере монетарной политики. Трансмиссия монетарной политики может усложниться из-за изменения ожиданий экономических агентов и соответствующих изменений их поведения, говорится в обзоре NGFS.

Ожидания населения относительно природных катастроф действительно способны повлиять на политику центробанка, показало исследование Александра Дитриха из Университета Эберхарда и Карла и его соавторов. Экономисты опираются на репрезентативный опрос потребителей в США, проведенный в 2020 г. по заказу Федерального резервного банка Кливленда, об ожиданиях относительно изменения климата и его влияния на экономику.

Оказалось, что в среднем респонденты оценивают вероятность стихийных бедствий, которые могут в ближайшее время нанести серьезный экономический урон, как значительно более высокую, чем можно было бы объяснить историческими данными: медианная оценка такой вероятности составляет 12%, причем ответ группы респондентов с более высокими математическими способностями оказался сопоставимым. При этом респонденты, которые не пользуются медиа (не читают прессу, не смотрят телевизор), оценивают вероятность катастроф значительно – на четверть – ниже, чем потребители медиаконтента. Эти респонденты также прогнозируют меньшие издержки, связанные с природными катаклизмами.

Экономисты проверили, как на ожидания влияет получение новой информации: из газетной статьи (респондентам показывали отрывки статей газеты USA Today о сезоне пожаров и ураганов в 2020 г.), из выступления регулятора (заявление главы ЕЦБ Кристин Лагард о важности изменения климата для денежно-кредитной политики), из данных о крупных катастрофах за последние 20 лет. Оказывается, что после прочтения газетной заметки респонденты повышают вероятность природных катаклизмов еще на 1,8 процентного пункта, заявление Лагард о намерении ЕЦБ бороться с изменением климата увеличило оценку этой вероятности еще больше, на 2–3 п.п. Информация о статистике прошлых природных катастроф несколько снижает ожидаемую вероятность таких бедствий, но не значимо.

Ожидания потребителей относительно природных бедствий, в свою очередь, приводят к сокращению спроса на фоне роста желания сберегать, пишут авторы. Это влияет на естественную ставку процента в экономике – то есть такую, при которой достигается цель центробанка по инфляции при нулевом разрыве выпуска (роста экономики на уровне своего потенциала), – ведя к торможению экономической активности и замедлению инфляции. В базовой калибровке модели экономисты оценивают, что ожидания населения относительно катастроф снижают естественную ставку процента на 65 базисных пунктов. Это означает, что монетарная политика может ответить на рост связанных с климатом опасений только снижением ключевой ставки в соответствии со снижением естественной – что может быть затруднено, учитывая, что многие центробанки уже опустили ставки фактически до нуля.

Получается, что центробанк сталкивается с «парадоксом коммуникации»: участвуя в обсуждении изменений климата, регулятор вносит вклад в освещение этой проблемы в медиа и тем самым увеличивает ожидания вероятности будущих природных катастроф. То есть, пытаясь решить глобальную проблему, центробанк усложняет себе свою сегодняшнюю задачу, рассуждают экономисты.

Спорный вопрос

Необходимость вмешательства центробанков в климатическую повестку остается предметом дебатов: консенсус о том, должны ли они и каким именно образом учитывать климатические риски в своей операционной деятельности, не достигнут, отмечается в обзоре NGFS.

Работа современных центральных банков основывается на определенных общепринятых принципах: один из них заключается в том, что политика центробанков не преследует интересы каких-либо отдельных отраслей, фирм, регионов или социальных групп; другой состоит в том, что для недопущения инфляционных рисков правительство не должно иметь автоматического доступа к деньгам центробанка, то есть финансироваться им напрямую. Эти принципы подразумевают, что центробанк должен воздерживаться от использования своих полномочий для решения задач, которые не входят в его компетенцию или находятся в сфере ответственности правительства.

Управление же рисками изменения климата и стимулирование перехода к низкоуглеродной экономике осуществляются, например, такими инструментами, как налоговая политика (повышение налогов на углероды, налоговые стимулы для использования низкоуглеродных технологий), торговля квотами на выбросы, поддержка инноваций и инвестиций в технологии с низким уровнем выбросов или даже запрет определенных видов деятельности, – все это меры, находящиеся в компетенции правительств, а не центробанков. Если центральный банк вводит, например, меры по «озеленению» финансового сектора, он может дополнить этими действиями политику правительства, которому в климатической повестке принадлежит ведущая роль, отмечает в обзоре NGFS.

Пока что центральные банки, имеющие полномочия, напрямую связанные с климатом, являются исключением. Тем не менее в проведенном опросе многие центральные банки указали, что если они решат уделять больше внимания проблемам климата, то их мандаты содержат возможность соответствующей корректировки полномочий, пишет NGFS.

«Изменение климата – важная проблема, но, по сути своей, не проблема ФРС», – говорил в 2019 г. глава ФРС Джером Пауэлл на заседании объединенного экономического комитета Конгресса США. Это область, в которой ведущую роль должны взять на себя законодательные власти, а не центральный банк, подчеркивал он: что касается ФРС, то она уже рассматривала этот вопрос с точки зрения риск-менеджмента и вводила связанные с ним требования в рамках надзора. С ним солидарен президент немецкого Бундесбанка Йенс Вайдман, который убежден, что коррекция провалов рынка и политических упущений – не дело центрального банка.

Бывший главный экономист ЕЦБ Отмар Иссинг предупреждал, что фокус на проблеме изменения климата может подорвать независимость центробанков: центробанки не настолько независимы, чтобы продлевать свои собственные мандаты, – и принятие ими на себя публичной ответственности сверх их ограниченных возможностей в сфере климатической политики приведет только к разочарованию и может разрушить их репутацию. Не может быть такой вещи, как «зеленая денежно-кредитная политика», указывал Иссинг: «Руководители центробанков никогда не должны забывать, для чего они назначены, а именно – для поддержания ценовой стабильности и, в некоторых случаях, высокого уровня занятости. Центробанки не всемогущи, и не следует заставлять их ощущать себя таковыми. Климатическая политика, которая повлияет на социальные и экономические условия во всем обществе, находится в руках тех, кто напрямую подотчетен избирателям».

По мере развертывания новых инструментов для преодоления недавних кризисов – глобального финансового кризиса 2008–2009 гг. и кризиса COVID-19 – центральные банки привлекли повышенное внимание своими способностями управлять внешними эффектами без ущерба для своей основной цели, отмечает в обзоре NGFS. Столкнувшись с климатическими рисками, центральные банки должны удостовериться, что их операционные основы остаются эффективными для проведения денежно-кредитной политики в рамках своих полномочий, и снижать риск того, что их действия вступят в противоречие с необходимостью более широких мер в сфере перехода к зеленой экономике, советует NGFS.

ЕЦБ выделил изменения климата в отдельное направление работы в рамках своего обзора монетарной политики, но в отчете за 2019 г. европейский регулятор также отмечал, что экстерналии, связанные с окружающей средой, должны в первую очередь регулироваться с помощью таких инструментов, как налогообложение, и все регулирующие органы «должны задуматься о подходящем ответе на изменение климата и соответствующих рисках в рамках своих компетенций». В январе 2021 г. европейский регулятор сообщал, что уже довел объем зеленых облигаций в своем портфеле до 3,5% (рыночная стоимость – более €20 млрд) и планирует наращивать вложения в подобные бумаги через номинированный в евро инвестиционный фонд для центробанков (EUR BISIP G2), созданный Банком международных расчетов.

В ноябре 2020 г. ФРС впервые включила анализ климатических рисков в обзор финансовой стабильности. «Крайне важно перейти от признания того факта, что изменение климата представляет собой значительные риски для финансовой стабильности, к этапу, на котором можно будет должным образом оценивать количественные следствия этих рисков и работать с ними», – отмечала тогда член совета ФРС Лаэль Брейнард. 

А мандат Банка Англии с марта 2021 г. расширен борьбой с климатическим кризисом: в письме Эндрю Бейли, председателю Банка Англии, главный секретарь Казначейства Риши Сунак объявил об обновлении полномочий Комитета по монетарной политике Банка Англии для поддержки стратегии правительства по достижению устойчивого и сбалансированного роста, «который также является экологически устойчивым и соответствует переходу к углеродно-нейтральной экономике» (net-zero economy – экономика, в которой имеющиеся выбросы парниковых газов полностью компенсируются мерами по их удалению из атмосферы). Банк Англии сообщил, что перестроит свою программу выкупа корпоративных облигаций таким образом, чтобы учитывать влияние на климат эмитентов этих бумаг, и в этом году проведет свой первый климатический стресс-тест.

Зеленое QE

В феврале 2021 г. опрос европейских макроэкономистов, проведенный Центром исследований экономической политики (CEPR) и лондонским научно-исследовательским Центром макроэкономики (CFM), показал, что большинство экспертов поддерживают идею о возможности влияния ЕЦБ на климатическую повестку через его операции количественного смягчения (QE): это не выходит за рамки полномочий центробанка, а всего лишь приведет структуру его портфеля в соответствие с политикой Евросоюза. 

В основе этого лежит идея о том, что действия центробанка могут не быть нейтральными, то есть, например, в рамках политики QE обычно выкупаются облигации крупных фирм, чья деятельность в среднем сопряжена с более значительным экологическим ущербом, чем деятельность менее крупных фирм, объясняют Итан Илзецки из Лондонской школы экономики и Джейсон Джиа из CFM. Моника Пьяццези из Стэнфордского университета и ее соавторы пришли к выводу, что программа количественного смягчения ЕЦБ тяготеет в сторону отдельных секторов, для которых характерен более высокий уровень выбросов (промышленность, коммунальные услуги, транспорт), что может привести к изменениям в распределении капитала – а также изменениям показателей выброса углекислого газа – в экономике. Такой «перекос» может объясняться тем, что загрязняющие окружающую среду сектора в принципе выпускают больше облигаций, чем более «чистые»: их капитальные активы (заводы, оборудование) могут выступать залогом. В рамках QE регуляторы покупают преимущественно бумаги крупных компаний – тогда QE может оказаться скрытой субсидией для таких индустрий. 

ЕЦБ мог бы покупать облигации компаний секторов экономики пропорционально влиянию этих секторов на окружающую среду, но это не панацея: даже внутри одной отрасли различия между компаниями существенны, а информационные провалы рынка могут сделать нейтральность неподходящим бенчмарком для центробанка, отмечала член исполнительного совета ЕЦБ Изабель Шнабель. Эти провалы выражаются в том, что, хотя в Европе выпускается половина всех зеленых облигаций в мире, экологические рейтинги таких бумаг часто бывают непоследовательны и несопоставимы, отражая отсутствие детализированных данных и дезориентируя инвесторов, сообщила она.

Временное «зеленое» QE действительно может помочь снизить выбросы, при условии, что «зеленые» облигации и «коричневые» (эмитенты которых загрязняют окружающую среду) – несовершенные субституты, показало исследование Алессандро Феррари и Валерио Ниспи Ланди из ЕЦБ. Однако эффект такой политики с точки зрения снижения объема загрязнения и выбросов углерода весьма скромен, заключают они.

Даже сторонники «зеленой» политики ЕЦБ отмечают, что ее возможности в области борьбы с изменением климата ограниченны. «Монетарный регулятор может оказать лишь незначительное влияние на изменение климата, – рассуждает Джон Ван Ринен из Лондонской школы экономики. – Основной вопрос – увеличение цены на углероды, субсидирование зеленых инноваций и более качественное регулирование». Больше половины респондентов опроса CFM и CEPR не поддержали идею включения борьбы с изменением климата в мандат ЕЦБ – в том числе и сторонники какой-либо формы «зеленой» политики центробанка.