Парадокс успеха: почему сырьевые картели потерпели крах

Волатильность цен на сырьевые товары в 2020-х гг., вызванная перманентными шоками – перебоями в цепочках поставок из-за пандемии, геополитической напряженностью, изменениями в энергопотреблении, – оживила интерес к идее управления сырьевыми рынками. Например, бывший чиновник американской администрации в 2023 г. призвала к созданию картеля по критически важным минералам для стабилизации цен на них и обеспечения надежности поставок. Евросоюз предложил регламент по обеспечению устойчивости снабжения стран союза критически важным сырьем. Представители экспертного сообщества выступали с предложениями механизмов регулирования производства ключевых сырьевых товаров и международных запасов продовольствия.

Многие из предлагаемых ныне идей уже применялись в ХХ веке к рынкам разных сырьевых товаров – в виде международных товарных соглашений (International Commodity Agreements, ICAs). Их цель была предельно прагматичной: сгладить ценовые колебания, стабилизировать экспортные и бюджетные доходы стран – поставщиков сырья и снизить риски для стран-импортеров. Однако практически все подобные соглашения потерпели крах.

В новом исследовании экономисты из Всемирного банка и МВФ проанализировали опыт применения таких соглашений во второй половине ХХ века по семи сырьевым товарам: пшенице, сахару, олову, кофе, какао, натуральному каучуку и нефти. Уроки этих соглашений могут быть полезны в текущих дискуссиях, особенно касающихся продовольственной и энергетической безопасности, а также доступа к критически важным минералам, надеются авторы.

Сырьевые картели

Международная координация поставок – один из способов, которым страны пытались решить проблему волатильности цен на сырье. Первая такая попытка относится к 1902 г., когда Международная кофейная конференция в Нью-Йорке попыталась решить проблему снижения цен, вызванного переизбытком кофе в Бразилии. В первой половине ХХ века подобные соглашения объединяли главным образом производителей, которые пытались контролировать предложение. Многие из этих соглашений прекратили действовать из-за начала Второй мировой войны.

В 1943 г. Конференция ООН по продовольствию и сельскому хозяйству дала старт Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (FAO), ныне объединяющей 193 страны. Последующая Гаванская хартия 1948 г. попыталась выработать единые принципы международной торговли – часть из них легла в основу ГАТТ, которую сменила ВТО. Вслед за этими инициативами по установлению общемировых правил с конца 1940-х по начало 1960-х были заключены многочисленные международные товарные соглашения, в том числе в отношении кофе, сахара, олова, какао и пшеницы; в 1970-х усилиями ООН было заключено международное соглашение по натуральному каучуку.

Все эти соглашения включали как экспортеров, так и импортеров (кроме соглашения по какао, которое просуществовало два года и было перезаключено в начале 1970-х также с участием импортеров). А их инструментарий расширился – помимо квот, традиционно применявшихся соглашениями производителей, они стали использовать также управление запасами. 

«Парадокс успеха»

Некоторым из сырьевых соглашений удавалось какое-то время поддерживать стабильность цен на мировых рынках. Однако все они в итоге провалились: парадокс в том, что когда картельные соглашения достигают успеха и стабилизируют цены на сырье или удерживают их высокими, это пробуждает рыночные силы, которые работают против картелей.

Этот «парадокс успеха» работал по единому сценарию:

• Высокие цены делали выгодным вход на рынок для новых участников, не связанных обязательствами соглашения. Они наращивали производство, захватывая долю рынка участников картеля.
• Потребителей высокие цены стимулировали искать более дешевые альтернативы и повышать эффективность потребления, сокращая объемы закупок.
• Сами участники картелей сталкивались с искушением нарушать ограничения, стремясь получить дополнительную выгоду, и часто превышали свои квоты, подрывая коллективные усилия по ограничению предложения и поддержанию цен.

Таким образом, рынок размывает искусственные ограничения и рано или поздно приводит соглашения к развалу. Это повторялось с соглашениями на разных сырьевых рынках. Кроме того, механизм буферных запасов требовал больших финансовых ресурсов от производителей, скупавших свой же товар для искусственной поддержки спроса, чтобы не дать ценам упасть ниже критической отметки.

Так, высокие цены на олово привлекли на этот рынок Бразилию, не участвовавшую в соглашении, и с 1960-х по 1980-е она нарастила свою долю рынка с 1% до 10%. В то же время высокие цены стимулировали использование товаров – заменителей олова, таких как алюминий, завоевавший большую популярность. В течение первой половины 1980-х цены на олово упали более чем вдвое. В итоге созданная в рамках соглашения межправительственная организация накопила долги и больше не смогла выполнять обязательства по управлению запасами. После краха соглашения в 1985 г. цена олова рухнула вдвое фактически в одночасье, и многие шахты пришлось закрыть.

Соглашение по пшенице от 1949 г. оказалось нежизнеспособным из-за ограниченного числа стран-участниц: на них приходилось почти две трети мировой торговли пшеницей, но меньше одной пятой мирового производства. То есть соглашение давало слабый контроль над фундаментальными факторами рынка.

Аналогично соглашения по сахару и по какао прекратили свое действие из-за того, что участники теряли свою долю рынка в пользу производителей, не участвовавших в соглашении. В 1978 г. Европейское сообщество (предтеча Евросоюза), не входившее в соглашение по сахару, стало крупнейшим экспортером сахара, вскоре вытеснив с рынка его традиционных участников. Соглашение по какао, подписанное в 1972 г., не включало крупнейших производителя и потребителя (соответственно Кот-д’Ивуар и США) и, хотя неоднократно продлевалось, не смогло стабилизировать цены на продукт.

Кофейное соглашение 1962 г., напротив, охватывало 42 страны – производителя кофе, на долю которых приходилось 90% мирового производства, и почти все страны-потребители. США, будучи крупнейшим в мире потребителем кофе, поддержали соглашение, несмотря на то что оно имело целью сохранение высоких цен на кофе. США рассматривали их как плату за политическую стабильность в производивших кофе странах Центральной и Латинской Америки – из опасений, что падение доходов от экспорта могло бы вызвать в регионе экономическую нестабильность и подтолкнуть его к поддержке коммунизма. Страны Западной Европы видели в этом соглашении, к которому также присоединились, способ поддержки своих бывших колоний.

Страны же Восточной Европы и СССР в отсутствие доступа к мировому рынку стали искать другие источники поставок. Они финансово и технически помогли Вьетнаму развить собственную кофейную промышленность, не ограниченную соглашением. Вьетнам быстро стал значимым игроком на рынке. К 1989 г., с окончанием холодной войны, геополитический стимул для США участвовать в соглашении исчез. Вкупе с внутренними проблемами участников – неспособностью договориться о квотах и давлением со стороны роста производства Вьетнама – это привело к прекращению действия кофейного соглашения, после чего цены на кофе быстро упали.

Соглашение по натуральному каучуку не выдержало внешнего шока – Азиатского финансового кризиса. Это соглашение, как и соглашение по олову, использовало механизм буферных запасов, чтобы поддерживать цены в определенном диапазоне. Межправительственная организация, созданная в рамках этого соглашения, была уполномочена выходить на рынок с продажами либо покупками каучука, когда соответственно поднималась либо падала его цена, индексированная на национальные валюты трех ключевых участников – Индонезии, Малайзии и Таиланда. Поначалу договоренность показала себя эффективной: «автоматический стабилизатор» скупал излишки при перепроизводстве и выставлял на рынок запасы при дефиците. Однако Азиатский кризис спровоцировал резкое падение спроса на натуральный каучук и тем самым долларовых цен на него.

В норме это должно было заставить управляющую организацию накапливать запасы, скупая каучук, и сигнализировать экспортерам, чтобы они снижали производство. Однако, хотя в долларах цена упала, в национальных валютах всех трех крупнейших производителей она выросла из-за девальвации, вызванной кризисом. Рост цены, в соответствии с правилами соглашения, привел к продаже буферных запасов и увеличению производства, что еще больше обрушило цены. В итоге основные страны – производители каучука вышли из соглашения и в 1999 г. оно рухнуло, запасы накопленного сырья вылились на мировой рынок, что еще больше снизило цены.

ОПЕК как исключение

История ОПЕК (Организация стран – экспортеров нефти) выделяется на фоне всех других сырьевых картелей. ОПЕК, учрежденная в 1960 г. пятью странами, не просто выжила, но и все эти годы остается влиятельным игроком рынка.

До 1970-х гг. значительную роль в нефтяной отрасли играли не государства, а крупные компании – группа так называемых «семи сестер»: British Petroleum, Royal Dutch Shell и американские Gulf Oil, Exxon, Mobil, Chevron и Texaco, контролировавшие добычу, транспортировку и сбыт. Эта концентрация способствовала стабильности цен на нефть: в период с 1960 по 1972 г. волатильность нефтяных цен была одной из самых низких среди всех сырьевых товаров, торгуемых на международном рынке. Низкие и стабильные цены подпитывали быстрый рост спроса после Второй мировой войны, составлявший в среднем почти 8% в год. В этот период ОПЕК имела мало влияния на рынок, а ее члены вместо контроля добычи предпочитали договариваться о ценах с транснациональными нефтяными компаниями, от которых зависели их экспортные доходы.

К 1973 г. в ОПЕК входило 12 стран, на чью долю приходилось около половины мировой добычи нефти (позднее состав альянса менялся). По мере сокращения избыточных мощностей США организация начала использовать свою коллективную рыночную силу, чтобы требовать повышения цен от крупнейших нефтяных компаний. Война Судного дня в октябре 1973 г. побудила ряд арабских стран Персидского залива сократить добычу и ввести нефтяное эмбарго против США и их союзников. Захватив контроль над ценообразованием, ОПЕК в четыре раза увеличила свою официальную цену на нефть в течение нескольких месяцев. Большинство членов ОПЕК национализировали свои нефтяные активы, превратив крупные нефтяные компании из производителей в покупателей сырой нефти. Иранская революция 1979 г. и начало войны между Исламской Республикой Иран и Ираком (1980–1988 гг.) привели к дальнейшим перебоям в поставках нефти, что вызвало второй скачок цен: в период с 1978 по 1981 г. они выросли более чем вдвое. Второй нефтяной шок запустил рыночную корректировку: резкий рост цен привел к снижению спроса и одновременно стимулировал рост добычи вне картеля. К началу 1980-х доля рынка ОПЕК упала до 30%, а цены на нефть начали снижаться.

До этого ОПЕК пыталась регулировать цены, но в 1982 г. впервые ввела систему квот на добычу, сокращавшую ее почти вдвое, чтобы обуздать широко распространенные ценовые скидки. При этом основным «компенсирующим поставщиком» – который может наиболее легко сокращать и увеличивать добычу – согласилась стать Саудовская Аравия. Это означало, что у нее не было квоты, и на нее пришлось основное бремя сокращения добычи ОПЕК, в то время как некоторые другие участники превышали свои квоты. В 1985 г. Саудовская Аравия, терявшая свою долю рынка, отказалась от этой роли и увеличила добычу. Это привело к падению цен более чем втрое за несколько месяцев. Обвал залитого нефтью рынка вынудил ОПЕК снова вернуться к коллективным квотам, но с более жестким контролем и распределением бремени.

В 1986–1999 гг. рынок оставался относительно стабильным. А уже в 2000-х гг. стартовал новый «суперцикл» роста спроса со стороны развивающихся стран, и прежде всего Китая, что привело к резкому подорожанию нефти и усилению волатильности ее цен.

Появление сланцевой нефти в США показало пределы жестких стратегий: неофициальная попытка снизить цены в 2014–2016 гг. не смогла вытеснить новых производителей, так как они сумели сократить издержки производства за счет повышения эффективности и технологических инноваций. В результате организация вновь обновила курс и расширила формат до ОПЕК+ с производителями, не являющимися ее членами.

Можно выделить несколько факторов, которые способствуют «живучести» ОПЕК и ее отличию от других сырьевых картелей, подытоживают эксперты Всемирного банка и МВФ.

• Во-первых, особенность нефти как сырьевого товара.

От нефти зависит множество отраслей экономики, от транспорта до сельского хозяйства. Такое стратегическое положение этого сырьевого ресурса дает ОПЕК, занимающей довольно большую долю рынка, гораздо больше рычагов влияния, чем производителям кофе или олова. Кроме того, нефти не так просто найти альтернативу, по крайней мере в краткосрочном периоде: даже при резком росте цен потребители не могут быстро сократить потребление нефти, так как она необходима для функционирования экономики.

• Во-вторых, стратегическая гибкость – способность ОПЕК быстро меняться в ответ на вызовы.

ОПЕК относительно быстро отказалась от фиксации цен, столкнувшись с ростом добычи вне картеля, и перешла к управлению объемами предложения. Ценообразование осталось рыночным, при этом система квот позволяет на него влиять.

В ответ на рост сланцевой добычи в США, сократившей долю ОПЕК, организация в 2016 г. для контроля рынка создала альянс ОПЕК+. Сейчас на 22 страны расширенного альянса ОПЕК+ (12 стран ОПЕК и еще 10, не входящих в состав организации) приходится порядка 55% мировой добычи сырой нефти и 88% ее разведанных запасов.

• В-третьих, ОПЕК объединяет только производителей.

В других сырьевых альянсах участвовали и производители, и потребители, так как обе стороны были заинтересованы в снижении волатильности цен. На нефтяном же рынке координация происходит со стороны производителей, а потребители поддерживают с ними диалог через, например, Международное энергетическое агентство, форумы и другие институты. Однако участие в ОПЕК только производителей позволяет ей действовать более решительно в отстаивании интересов стран-экспортеров, не будучи связанной необходимостью постоянно согласовывать действия с потребителями.

Несмотря на свои успехи, ОПЕК сталкивается все с теми же проблемами, что и канувшие в Лету сырьевые соглашения: приток конкурентов, замещение товара, сжатие доли рынка. Мир движется к зеленой энергетике, и изменения в энергопотреблении вынуждают организацию нефтеэкспортеров постоянно корректировать квоты, балансируя между поддержанием цен и сохранением доли рынка. ОПЕК вынуждена учитывать перспективу стагнирующего или сокращающегося спроса.

А пока ОПЕК справляется с этой непростой задачей, провалившиеся товарные соглашения оставили после себя ценное институциональное наследие: международные отраслевые ассоциации. Многие административные органы сырьевых соглашений, потерпевших неудачу как механизмы стабилизации цен, трансформировались в международные организации, ориентированные на мониторинг рынка и обмен информацией.

Соглашение по пшенице в 1995 г. сменила Конвенция о торговле зерном: она охватила гораздо больше стран, чем соглашение, и сместила акцент со стабилизации цен на содействие сотрудничеству, прозрачности рынка и свободной торговле. Международная организация по кофе, Международная организация по какао, Международная организация по сахару – также сменившие соответствующие соглашения – перешли от вмешательства в рынок к предоставлению достоверной рыночной информации, мониторингу отраслевой политики и технической помощи участникам.

Подобная трансформация помогла сохранить институциональные знания и кооперацию между производителями и потребителями, отказавшись от нежизнеспособной роли ценового регулятора. Потому что, как показывает исторический опыт, наиболее эффективный инструмент регулирования волатильности сырьевых цен – это сотрудничество, а не прямой контроль.