«Самая секретная экспедиция в истории финансов»: как появилась ФРС

Вечером 22 ноября 1910 г. с вокзала в городе Хобокен в Нью-Джерси отправился пассажирский поезд. В самом конце состава был прицеплен частный люксовый вагон, в котором собрались семеро джентльменов. Они явно не желали привлекать к себе внимание: окна вагона были плотно зашторены, сами пассажиры зашли внутрь в разное время и по одному, а во время поездки обращались друг к другу исключительно по именам – причем у некоторых они были выдуманными, – не упоминая фамилий, чтобы не выдать себя обслуживающему персоналу.

Глубокой ночью состав остановился на станции в Северной Каролине, где вагон был перецеплен к другому поезду, который довез компанию до городка Брансуик в штате Джорджия. Оттуда мужчины, продолжая соблюдать конспирацию, добрались до конечной точки своей поездки – элитного охотничьего клуба на острове Джекилл у восточного побережья США.

Официальной целью путешествия джентльменов была утиная охота – для убедительности один из них даже явился в полном охотничьем снаряжении и захватил позаимствованный у кого-то дробовик. Однако охота была лишь прикрытием. Собравшимся в охотничьем домике роскошного клуба предстояло разработать план перестройки банковской системы страны, придумав концепцию центрального банка Америки – о его создании в стране не могли договориться уже целое столетие. За этой работой компания мужчин, представлявшая бизнес-группы с совокупным состоянием примерно в четверть всего мирового богатства, в обстановке строжайшей секретности провела на острове больше недели.

Предложения, разработанные на острове Джекилл, стали основой закона о Федеральной резервной системе (Federal Reserve Act), принятого 23 декабря 1913 г. Этот день считается датой создания ФРС – центрального банка США, со второй четверти ХХ в. крупнейшего и самого влиятельного центробанка мира и эмитента доминирующей глобальной резервной валюты.

«Клуб первых имен»

Участники «утиной охоты» на острове Джекилл называли себя «клубом первых имен» – в память о конспирации в вагоне поезда. Пятеро из них были представителями финансовой элиты США (см. врез ниже), шестой – чиновником американского министерства финансов. Седьмой – Нельсон Олдрич, один из самых влиятельных сенаторов-республиканцев и глава финансового комитета Сената США, которого журналисты называли «боссом Соединенных Штатов». Сенатор также был известен связями с бизнесом и банкирами, включая родство – его дочь была замужем за Джоном Рокфеллером-младшим, единственным сыном богатейшего человека мира Рокфеллера-старшего и главой Standard Oil – созданной его отцом крупнейшей американской нефтяной компании. «Босс» Олдрич и инициировал эту поездку, собрав на острове самых могущественных банкиров.

Однако имена «клуба первых имен», как и сама встреча, сохранялись в тайне вплоть до 1930-х, когда подробности исторической поездки на остров Джекилл всплыли в биографии сенатора Олдрича, изданной через полтора десятилетия после его смерти (он скончался в 1915 г.). Хотя еще в 1916 г. про эту встречу узнал и написал молодой финансовый репортер Берти Чарльз Форбс – впоследствии основатель журнала Forbes, – назвав ее «самой странной и самой секретной экспедицией в истории американских финансов», но тогда статью сочли выдумкой.

Повод для конспирации у «клуба первых имен» был весомый: обитателей Уолл-cтрит считали виновными в кризисе 1907 г., когда обанкротились сотни банков. И если бы стало известно, что это финансисты подготовили системообразующий для банковской сферы законопроект, у него не было бы никаких шансов на принятие Конгрессом, писал в 1935 г. один из участников встречи на острове Джекилл (см. врез выше) Фрэнк Вандерлип: «Мы просто знали, что это не должно открыться, иначе все наше время и усилия окажутся потраченными впустую».

Почему банкирам понадобился центральный банк

Америку сотрясали финансовые кризисы: за чуть более 40 лет, с 1863 по 1910 г., их произошло 11, или по одному примерно на каждые четыре года. Кризисы парализовали банковскую систему и замедляли экономическую активность, что, в частности, отражала дефляция, которая к началу 1890-х составляла в США 1–2% в год, повышая реальную стоимость долга. Набеги вкладчиков стали отличительной чертой США: другие страны с сопоставимым уровнем развития экономики, где на тот момент существовали центробанки, таких проблем не испытывали.

Одной из причин хронических финансовых кризисов были непреднамеренные последствия закона США о банках 1863 и 1864 гг., положившего конец эпохе free banking – периоду «свободного банкинга», длившемуся предыдущие три десятилетия, когда каждый банк – а также каждый штат, компания и просто любой человек – мог эмитировать свою собственную валюту, используя в качестве ее обеспечения, по сути, что угодно (об этом чуть ниже). Закон потребовал, чтобы валюта была обеспечена активами в виде государственных облигаций США. 

Поскольку совокупное предложение гособлигаций было фиксированным, совокупное предложение денег было тоже ограниченным. Кроме того, оно было неэластичным, то есть не менялось в соответствии с изменениями спроса. Это создавало проблемы в периоды повышенного спроса на ликвидность, который регулярно возникал во время сбора урожая, перед праздниками – и во время банковских паник.

Во многих европейских странах валюта была обеспечена коммерческими бумагами, объем которых увеличивался и сокращался вместе с экономикой. В этих странах также были центральные банки, которые вели переучет коммерческих бумаг и, устанавливая по ним ставку дисконта, могли регулировать денежный поток. 

Другой причиной перманентных кризисов служила особенность самой банковской системы США. Во-первых, она была сильно фрагментирована: в большинстве штатов банкам законодательно запрещалось открывать филиалы, поэтому в каждом, даже маленьком городке был свой собственный банк – к началу 1900-х их насчитывалось более 27000 (для сравнения, на середину 2023 г. в США более 4600 банков, участвующих в системе страхования вкладов).

Во-вторых, банковская система США напоминала пирамиду: более мелкие региональные банки хранили резервы в более крупных городских банках, а те – в нью-йоркских банках. Поэтому быстро вернуть деньги, чтобы выдержать набеги вкладчиков, большинство банков не могли, а такие «вертикальные связи» в финансовой системе способствовали быстрому распространению кризисов. В октябре 1907 г. это привело к массовому банкротству банков, вызванному цепной реакцией, которую спровоцировал обвал на Нью-Йоркской фондовой бирже после неудачных спекуляций.

Если бы в США был центробанк, в котором банки хранили резервы, как это было в Европе, он выступал бы для банков во время кризисов кредитором последней инстанции, то есть кредитовал «здоровые» банки, помогая им пережить тяжелые времена. В США же во время кризисов спасение утопающих финансовых институтов было делом рук самих утопающих.

Например, во время кризиса 1907 г. Дж. П. Морган организовал пул финансистов, который собрал $25 млн ( почти $1,9 млрд в ценах 2022 г.) для поддержки брокерских домов, столкнувшихся с невозможностью выполнять свои обязательства. Еще столько же он собрал для спасения крупнейшего брокера на Уолл-стрит Moore & Schley: чтобы получить эту сумму, Морган запер банкиров на ночь в разных комнатах своей библиотеки на Мэдисон-авеню и постепенно выпускал тех, кто наконец соглашался «скинуться». Дополнительно $10 млн американские трасты получили от старшего Рокфеллера, еще столько же банкиры отдельно влили в спасение Trust Company of America. Погасив панику 1907 г. и подсчитав убытки, нью-йоркские банкиры поняли, что еще один подобный кризис им не пережить.

Частно-государственное партнерство

Сенатор Олдрич возглавлял Национальную денежную комиссию, созданную при Конгрессе в 1908 г. для того, чтобы разобраться в причинах кризиса и банковской паники 1907 г., самых серьезных в череде подобных событий. В задачи комиссии входила выработка предложений в Конгресс об изменениях в банковской и денежной системах США.

Олдрич нанял целую команду консультантов. Одним из них был Пол Варбург, переехавший в США потомственный банкир из Германии, открыто заявлявший, что американская банковская система находится на этапе развития, который европейская прошла во времена правления Медичи, то есть примерно четыре века назад. Варбург отстаивал необходимость создания в США центрального банка по образцу европейских. Это позволило бы решить обе вышеупомянутые главные проблемы в финансовом секторе, способствовавшие постоянным кризисам, – неэластичного денежного предложения и «пирамиды» межбанковских депозитов.

Олдрич изначально негативно относился к идее центрального банка. Однако, посетив Лондон, Париж и Берлин для изучения опыта старейших центробанков мира, изменил свое мнение и принял точку зрения Варбурга, который стал одним из шестерых приглашенных сенатором на «утиную охоту».

При этом ни в предложениях участников «утиной охоты», ни в итоговом законе о ФРС не фигурирует выражение «центральный банк»: все, связанное с централизацией, в США вызывало острое отторжение общественности.

В докладе возглавляемой Олдричем комиссии, написанном по итогам его поездки с банкирами на остров Джекилл и представленном в Конгресс, предлагалось создать Национальную резервную ассоциацию – «союз всех банков страны», обладающий единоличным правом денежной эмиссии, хранящий резервы банков и спасающий финансовую систему в случае кризисов. Для скорости реакции союз имел бы децентрализованные региональные отделения.

Первоначально «план Олдрича» был раскритикован конгрессменами за идею «сосредоточить денежную и кредитную системы Соединенных Штатов в частных руках вне общественного контроля». В ответ на критику в план внесли несколько изменений, и итоговый закон стал компромиссным вариантом, в котором интересы частного капитала были сбалансированы общественными.

Этот компромисс сделал структуру ФРС, сохраняющуюся до сих пор, уникальной комбинацией частных и государственных характеристик: она представляет собой 12 самостоятельных резервных банков с частным капиталом, которые контролирует совет управляющих, действующий от лица государства. По сути, ФРС является децентрализованным центральным банком. Американский экономист, автор одной из самых известных книг о ФРС Алан Мельцер называет эту структуру «частно-государственным партнерством».

Третья попытка

ФРС стала вовсе не первым центробанком США – до ее появления было еще две попытки. Впервые создать центробанк по подобию Банка Англии попытался еще один из отцов-основателей США, первый в истории страны глава Казначейства Александр Гамильтон. В 1791 г. был основан Первый банк Соединенных Штатов, призванный обеспечивать финансовый порядок, сбор налогов, кредитование промышленности и частных лиц, а также выпуск денег и отвечать за обслуживание госдолга (в основном это были обязательства по дебютным в истории США бондам, выпущенным для финансирования Войны за независимость в 1775–1783 гг.).

Создание центробанка в США воодушевило далеко не всех. Во-первых, образец для его создания, Банк Англии, был институтом страны, с которой у США только что закончилась война. Во-вторых, конституция давала право печатать деньги и собирать налоги Конгрессу, а не частной корпорации, которой был Первый банк. В-третьих, существовали опасения, что Первый банк будет помогать Северу, где была сосредоточена коммерция, и способствовать оседанию богатства в крупных городах, в то время как преимущественно аграрная экономика страны ничего не получит. Эти аргументы поддерживал первый госсекретарь, также отец-основатель и в будущем третий президент США Томас Джефферсон, называвший концентрацию финансовой власти у центробанка «злом», направленным против нации. Когда в 1811 г. 20-летняя лицензия банка истекла, Конгресс отказался ее продлить.

Однако всего через 5 лет Конгресс снова одобрил создание центробанка – Второго банка Соединенных Штатов. За это время произошла новая, трехлетняя война с Великобританией, которая требовала финансирования, и госдолг резко вырос. Второй банк был, по сути, копией Первого и, как и предшественник, выступал фискальным агентом правительства. И так же, как и первый, «пал жертвой» опасений по поводу слишком сильной концентрации могущества и политической борьбы. Президент страны Эндрю Джексон, чьих политических оппонентов финансировал глава Второго банка Николас Биддл, в 1832 г. отказал банку в досрочном продлении лицензии, назвав его «опасным для свободы людей». В частности, среди акционеров, по словам Джексона, могли оказаться британцы, которым могут быть чужды интересы американцев. В 1833 г. Джексон распорядился изъять из Второго банка федеральные резервы и передать их более мелким банкам с госучастием. В 1836 г. Второй банк, утративший былое влияние и лицензию, прекратил существование.

Первые американские центробанки не занимались монетарной политикой в ее современном понимании, не устанавливали ставки, не регулировали банки и не держали у себя их резервы. Тем не менее нетипичная для современных центробанков функция предшественников ФРС – широкомасштабное кредитование бизнеса и частных лиц – позволяла им вести «рудиментарную» денежно-кредитную политику: изменяя объем денег в обращении и объем кредитования, они влияли на процентные ставки в экономике.

С упразднением Второго банка в США наступила 30-летняя «эра свободного банкинга»: правила денежной эмиссии устанавливал каждый штат, деньги печатать мог любой, причем обеспечением по ним могли служить как надежные гособлигации, так и, например, кредиты на выкуп земли, стоимость которой часто была переоценена. К 1860 г. в США имело хождение до 9000 разновидностей банкнот с указанием банка-эмитента, который должен был обменивать их по требованию предъявителя на чеканившиеся государством монеты. Если банк-эмитент был территориально далек, обмен был затруднен, и его купюры стоили меньше номинала.

Например, в 1842 г. купюра банка из штата Теннесси номиналом в $1 обменивалась в Филадельфии на 80 центов, а банкнота Иллинойса – уже на 50 центов. Это давало хороший заработок брокерам, которые скупали купюры с дисконтом и потом возвращали их в банки-эмитенты по полной стоимости, и мошенникам – отличить реальные деньги от подделки при существовании тысяч их разновидностей было сложно. В стране появилось множество эмитентов, выпускавших необеспеченные деньги (так называемые wildcats). Банкротства банков стали обычным явлением – продолжительность жизни среднего банка составляла 5 лет.

В 1863 г. в США, вступивших в Гражданскую войну, был принят Национальный банковский закон, предусматривавший создание федерального Управления денежного контроля, уполномоченного издавать национальные требования к банкам. Вскоре появились и общие для всех правила: банки могли эмитировать деньги только в объеме, равном стоимости задепонированных в Казначействе гособлигаций США, и должны были создавать резервы.

«Эра национальных банков» продлилась до создания ФРС в 1913 г. Она, в частности, способствовала переходу к единой национальной валюте, но, как уже отмечалось выше, сопровождалась постоянными банковскими кризисами из-за проблем с управлением ликвидностью. В начале ХХ в. США оставались единственной крупной страной без центрального банка, который мог бы обеспечивать экстренный кредит во время финансового кризиса.

«Кто владеет ФРС»

Современная ФРС состоит из 12 федеральных резервных банков, совета управляющих и Федерального комитета по открытым рынкам.

При создании ФРС Соединенные Штаты были географически разделены на 12 округов, границы которых основывались на преобладавших в 1913 г. торгово-экономических соображениях, поэтому необязательно совпадают с границами штатов. Федеральные резервные банки схожи с частными корпорациями: каждый из 12 действует в пределах своего географического округа, зарегистрирован как самостоятельное юридическое лицо и имеет собственный совет директоров. У Резервных банков есть филиалы, также имеющие собственные советы директоров.

Резервные банки капитализируются за счет своих членов – коммерческих банков: акционерами ФРС являются более трети коммерческих банков США. Для национальных банков с федеральной лицензией это обязательно, для остальных – опционально. Стать акционером ФРС может практически любой банк, соответствующий определенным требованиям устойчивости и готовый внести 3% от своего капитала в капитал ФРБ (и еще 3% держать наготове на случай убытков ФРБ). Акционеры могут выбирать совет управляющих своего Резервного банка, который назначает председателя ФРБ, и получают дивиденды.

Однако участие в капитале ФРБ отличается от владения акциями частной компании. В частности, его нельзя продать или заложить – и «купить немножко ФРС» на рынке невозможно. Дивиденды банков-акционеров фиксированные, и их размер определяется законом, банки-участники также не могут голосовать при принятии решений ФРС. Все ФРБ, в отличие от частных корпораций, действуют не в интересах акционеров, а в общественных интересах. И по закону всю прибыль (получаемую за счет кредитования банков и предоставления финансовых услуг), за вычетом необходимых расходов, перечисляют в Казначейство США.

ФРБ служат банком для банков, сберегательных фондов и кредитных союзов в своем округе. Они ведут надзор и проверки банков-членов, банковских и сберегательных холдинговых компаний и небанковских финансовых учреждений, обеспечивают финансовое обслуживание национальной платежной системы, включая распределение национальной валюты и монет среди депозитарных учреждений, клиринговые операции, выполняют функции банка для Казначейства США.

ФРБ подконтрольны совету управляющих ФРС, который имеет статус независимого агентства федерального правительства. Он состоит из семи человек, включая председателя – главу ФРС: все они назначаются президентом США с согласия Сената. Совет подотчетен Конгрессу США. «Независимый» означает, что совет не получает бюджетного финансирования от Конгресса, а его руководство не меняется, когда в должность вступает новый президент США.

Третье важное звено ФРС – Федеральный комитет по открытым рынкам (Federal Open Market Committee, FOMC), созданный после кризиса 1929 г., перешедшего в Великую депрессию, и перенявший полномочия принимать решения в области монетарной политики. До того они принадлежали федеральным резервным банкам, что затрудняло эффективность монетарных решений. Например, продажи бумаг одним ФРБ могли быть компенсированы покупками другого ФРБ: создание единого комитета позволило координировать операции на рынке – здесь централизация оказалась полезнее децентрализации.

Когда сегодня говорят про «денежно-кредитную политику ФРС», в том числе про ставки, то обычно речь идет о решениях FOMC. Он проводит операции на открытом рынке (по выкупу и продаже активов), которые влияют на ставку по федеральным фондам (по которой банки кредитуют друг друга на короткий срок), и определяет целевой показатель этой ставки. Кроме того, FOMC определяет объем и состав резервов ФРС, принимает решения по операциям на зарубежных валютных рынках и в последние годы – по свопам иностранным центробанкам. FOMC также отвечает за коммуникации с общественностью, касающиеся будущего направления монетарной политики.

В состав FOMC входят все члены совета управляющих ФРС и главы пяти ФРБ – глава ФРБ Нью-Йорка на постоянной основе, а остальные ежегодно меняются. Главой FOMC является глава совета управляющих ФРС – с 2018 г. этот пост занимает Джером Пауэлл.

Научная школа ФРС

Необычная для центробанков институциональная структура ФРС стала источником генерирования и конкуренции идей и расширения связей с академическим сообществом, что на долгосрочном горизонте привело к улучшению эффективности денежно-кредитной политики, оценивают Майкл Бордо из Ратгерского университета и Эдвард Прескотт из ФРБ Кливленда. В свою очередь, научная работа в ФРС влияет на развитие экономической науки.

Создание FOMC и расширение участия в нем в 1950-е гг. представителей ФРБ заставило их уделять большее внимание вопросам, связанным с монетарной политикой, что стимулировало приход в систему ФРС профессиональных экономистов – в начале 1960-х таковыми были половина председателей ФРБ, а заседания FOMC превратились в настоящие конференции по обмену идеями. Тогда же экономисты ФРБ Сент-Луиса Леоналл Андерсен и Джерри Джордан допустили в своей работе невероятное в те времена предположение, что кейнсианская идея о существенном влиянии фискальной политики на бизнес-циклы может быть ошибочной, показав, что действия монетарных властей влияют на экономическую активность сильнее и быстрее. Но тогда в FOMC к ним не прислушались.

В 1970–1980-е экономисты ФРБ Миннеаполиса внесли вклад в развитие теории рациональных ожиданий, изложенной Робертом Лукасом в 1972 г., за которую в 1995 г. он получил Нобелевскую премию. Одним из соавторов Лукаса в 1970-е был Томас Сарджент, советник ФРБ Миннеаполиса, преподававший в Университете Миннесоты. В 1979 г. в совместной работе экономисты показали, что кейнсианские модели, в которых активные расходы государства должны приводить к росту совокупного спроса, не учитывают ожиданий экономических агентов, которые при увеличении доходов часть средств откладывают в сбережения. В 1982 г. вместе с другим советником ФРБ Миннеаполиса, профессором экономики университета Миннесоты Нилом Уоллесом Сарджент в работе «Немного неприятной монетаристской арифметики» продемонстрировал, что фискальная политика может ускорять инфляцию.

В 2011 г. Сардженту и его коллеге по ФРБ Миннеаполиса Кристоферу Симсу была присуждена Нобелевская премия за открытие причин и последствий в макроэкономике: Сарджент дополнил эконометрические модели рациональными ожиданиями, а Симс изобрел векторные модели авторегрессии, которые сегодня широко используются в экономических исследованиях.

Современные центробанки при принятии решений по монетарной политике руководствуются правилом Тейлора, которое было сформулировано профессором Стэнфордского университета Джоном Тейлором в 1993 г.: согласно этому правилу, ставки денежно-кредитной политики определяются исходя из отклонения инфляции от целевого уровня и отклонения ВВП от своего потенциала. Но немногие знают, что это правило появилось под влиянием более ранней работы экономистов совета управляющих ФРС Ральфа Брайанта, Питера Хупера и Кэтрин Манн. Изучив многострановые эконометрические модели, учитывающие рациональные ожидания, Брайант, Хупер и Манн обнаружили, что правила, основанные на изменении процентных ставок, способны влиять на отклонения инфляции и производства от ожидаемого уровня сильнее других инструментов.

Вплоть до начала 1990-х ФРС не сообщала о своих решениях в области монетарной политики, которые, как тогда считалось, лучше скрывать, чтобы не будоражить рынки. Одним из первых в пользу прозрачности решений центробанка заговорил вице-президент ФРБ Ричмонда Марвин Гудфренд: в 1986 г. он показал, что опасения FOMC относительно того, что информация о его решениях может приводить к неправильному их истолкованию и иметь непредвиденные последствия для движения ставок, напрасны. В 1994 г. FOMC начал объявлять о своих решениях, и, как и предсказал Гудфренд, это не ухудшило ситуацию на рынках, а со временем коммуникация стала одним из инструментов монетарной политики ФРС, укрепив доверие к центральному банку.

Структура ФРС – продукт исторического опыта страны, давно испытывающей отвращение к централизованной власти над финансами, и компромисс, сформированный этим опытом, начиная с Первого банка до уроков Великой депрессии, рассуждал в своем выступлении в Университете Западной Вирджинии в 2017 г. Джером Пауэлл. Этот компромисс поддерживает баланс между национальными и региональными интересами, давая слово лидерам частного сектора, представляющим ФРБ и имеющим самые разные взгляды на экономику. «Лучшие результаты достигаются, когда перед принятием решений сталкиваются противоположные позиции», – убежден Пауэлл: это обеспечивает возможность проведения политики консенсуса, что имеет решающее значение для поддержания легитимности ФРС.