Пандемия разрушила бюджетные правила, принятые странами и ограничивающие такие показатели, как расходы, дефицит бюджета или госдолг. Из-за необходимости поддержать экономику и граждан правила бюджетов «мирного времени» не смогли соблюсти порядка 90% стран, проанализировала в своем исследовании группа экономистов МВФ обновленную в январе 2022 г. базу данных МВФ, которая включает в себя сведения о национальных и наднациональных фискальных правилах начиная с 1985 г.
Из 106 стран, по состоянию на 2021 г. имевших бюджетные правила, почти 40%, включая страны Евросоюза (на наднациональном уровне) и Великобританию, отменили их действие – для сравнения, во время глобального финансового кризиса к такой мере прибегли менее 5% стран. Около 20% стран из-за коронакризиса скорректировали целевые показатели бюджетных правил. А почти половина решила вообще пересмотреть сам подход к формированию бюджетных ограничителей.
Отклонения от правил, особенно от лимитов госдолга и других жестких «якорей», будет довольно трудно обратить вспять, опасаются авторы.
Бюджетные правила помогают укрепить бюджетную дисциплину, ограничивая правительство в наращивании расходов и повышении для их финансирования налогов и долга. Бюджетные ограничения разрабатываются, чтобы помочь правительствам избежать соблазна заимствовать как можно больше и перекладывать последствия этого на следующие поколения. Устойчивый госдолг, как и прозрачность самих правил формирования бюджета, повышает доверие к налогово-бюджетной политике, так как свидетельствует о намерении и усилиях правительства придерживаться сбалансированного бюджета.
Среди 106 стран, принявших те или иные бюджетные ограничения, 49 к настоящему времени учредили также т.н. фискальные советы – независимые организации, оценивающие бюджетные прогнозы, проектировки и показатели и отслеживающие выполнение бюджетных правил. Работа этих советов способствует прозрачности и устойчивости бюджетов, повышая для правительств репутационные и электоральные издержки нежелательной политики и невыполнения обязательств. Во время пандемии фискальные советы были призваны оценивать расходы на чрезвычайные меры, способствуя поддержанию доверия к бюджетной политике, а в некоторых случаях давали рекомендации по поводу размера и типа бюджетной поддержки, пишут эксперты МВФ.
Глобальные бюджетные правила
МВФ выделяет четыре основных типа фискальных правил:
-
Правила долга (debt rules) устанавливают предельный размер уровня госдолга, обычно выражаемый в процентах от ВВП. Например, согласно подписанному в 1992 г. Маастрихтскому договору, положившему начало Евросоюзу, госдолг стран – участников ЕС не должен превышать 60% ВВП, а закон о государственных финансах Исландии 2015 г. предусматривает, что чистый госдолг не может превышать 30% ВВП.
-
Правила бюджетного баланса (budget balance rules) предполагают ограничения, влияющие на уровень бюджетного дефицита. Маастрихтские критерии ограничивают дефицит в 3% ВВП, а, например, закон Гонконга не содержит четкого ориентира, но предписывает «избегать дефицита и удерживать бюджет соразмерным темпам роста ВВП».
-
Правила расходов (expenditure rules) ограничивают совокупные, приоритетные или текущие государственные расходы. Такие лимиты обычно устанавливаются в относительном выражении или в темпах прироста, иногда – в процентах ВВП с определенным горизонтом (часто в диапазоне от трех до пяти лет). Например, в Перу лимит по реальному росту текущих расходов бюджета был установлен на уровне 2% в 2000–2002 гг., 3% в 2003–2008 гг. и 4% с 2009 г., а с 2013 г. определяется на основе скользящего среднего годового роста реального ВВП.
- Правила доходов (revenue rules) предполагают ограничения по верхнему или нижнему пределу доходов бюджета. Цель таких ограничений – повышение собираемости доходов и/или предотвращение чрезмерного налогового бремени. Так, в Австралии с 1998 г. бюджетная стратегия включает в себя поддержку роста доходов за счет сильной экономики, однако требует сохранения стабильной налоговой нагрузки в соотношении налоговых поступлений к ВВП – сейчас оно составляет 23,9%.
В среднем в каждой стране действует около 3 правил, подсчитал МВФ, – против средних 1,5 в начале 1990-х. Все четыре бюджетных правила по состоянию на 2021 г. были приняты всего в пяти странах (Андорра, Австралия, Вьетнам, Франция и Нидерланды), а только какое-нибудь одно правило из четырех – в 15 странах.
Наиболее активно используются ограничители дефицита и госдолга – в 93 и 85 странах соответственно. В 26 странах, или примерно в четверти из всех, правила дефицита и госдолга действуют одновременно, а в 35 – наряду с правилами расходов.
Наименее популярно правило доходов – оно есть только у 17 стран. Установить предельный или минимальный уровень бюджетных доходов сложно, поскольку доходы сильно цикличны, отмечают в МВФ, и применение правила доходов может привести к проциклической налогово-бюджетной политике. Исключением являются правила, ограничивающие использование непредвиденных доходов.
В двух странах, входящих в базу МВФ, бюджетные правила формально отсутствуют. Одна из них – Канада, которая, как объясняют авторы исследования, была включена в базу «исторически», так как в стране для снижения уровня госдолга в 1998–2005 гг. применялась политика сбалансированного бюджета. Этот подход, фактически представлявший собой правила дефицита, госдолга и расходов, не был законодательно закреплен, и его действие было прекращено в 2006 г. Вторая страна – Аргентина, где с 2000 г. действовали правила баланса бюджета и ограничение на бюджетные расходы. Оба правила были приостановлены с 2009 по 2017 г., затем изменены и снова приостановлены в 2020–2021 гг.
За последние двадцать лет бюджетные правила принимает все большее число стран. В 1985 г. таких было всего шесть (Австралия, Германия, Индонезия, Япония, Малайзия и Сингапур), в 2011 г. – 52 страны, в 2015 г., во время предыдущего обновления базы МВФ, – 99, в 2021 г. – 106.
Процесс принятия бюджетных правил происходил волнами, главным образом за счет ужесточения контроля за государственными финансами в результате политических объединений или после крупных экономических потрясений. Так, в начале 1990-х гг. рост числа стран, принявших бюджетные правила, был связан с подписанием Маастрихтского договора 1992 г., в котором были установлены критерии госдолга и бюджетного дефицита для участия в Европейском экономическом и валютном союзе. Волна начала 2000-х гг. была вызвана принятием национальных бюджетных правил в странах с формирующимся рынком, а также наднациональных правил в странах с низким уровнем доходов. Правила в развивающихся странах часто вводились для принятия обязательств по бюджетным корректировкам после кризиса (например, Колумбия, Бразилия), чтобы зафиксировать выгоды от реформ (Мексика, Польша) или избежать проциклических расходов из-за значительных колебаний цен на природные ресурсы (Чили, Россия).
Пандемические отклонения
Отклонения от бюджетных правил были обычным явлением в разных странах еще до пандемии. Так, с 2004 г. лимиты дефицита бюджета и госдолга превышали соответственно примерно 50% и 42% стран, имеющих такие ограничения. Отклонения от правила, регулирующего дефицит бюджета, были более частыми в развивающихся странах, в том числе в странах, богатых природными ресурсами; значительные отклонения от пределов долга более распространены среди стран с развитой экономикой.
Однако экономические последствия пандемии и масштабная бюджетная поддержка, призванная смягчить эти последствия, привели к тому, что в большинстве стран госдолг и дефицит бюджета резко выросли, приведя к рекордным отклонениям от бюджетных правил – как по масштабу, так и по доле «отклонившихся» стран.
Так, в ограничения по дефициту в 2020–2021 гг. не уложились практически все страны – порядка 90% как среди развитых, так и среди развивающихся – против порядка 30% развитых и 50% развивающихся, отклонявшихся от правил баланса бюджета в среднем за 2013–2019 гг. Масштаб пандемических отклонений от предельного дефицита составил в среднем 4% ВВП в обеих группах стран – против чуть более 1,5% ВВП в развитых и более 2% ВВП в развивающихся в 2013–2019 гг.
Почти две трети всех развитых стран и более половины развивающихся в 2020–2021 гг. вышли за установленные пределы госдолга – масштаб отклонений в развитых странах составил в среднем порядка 50% ВВП, в развивающихся – 25% ВВП. До пандемии, в течение 2013–2019 гг., среди развитых экономик лимит по госдолгу превышали примерно столько же стран, но масштаб превышения был более чем в полтора раза меньше – порядка 30% ВВП. Госдолг в ряде стран с развитой экономикой превысил ограничения в два раза и более: например, при потолке госдолга 60% ВВП в Италии он достиг примерно 150% ВВП, во Франции, Испании и Бельгии – порядка 125% ВВП. Среди же развивающихся экономик число стран с высокой долговой нагрузкой за два года пандемии выросло почти вдвое, а масштаб отклонения от предельного госдолга возрос в полтора раза.
В кризисных условиях правительству приходится искать баланс между необходимостью предоставлять экстренную помощь экономике и поддерживать устойчивость государственных финансов. Пандемия коронавируса 2020 г. вызвала сильнейший экономический кризис, и в ответ на него страны использовали различные способы адаптации своих бюджетных правил, от корректировки до приостановки и отказа от правил.
Например, Великобритания, чье бюджетное правило предусматривало в том числе ограничение дефицита (бездефицитный бюджет как среднесрочную цель), отказалась от него в марте 2020 г. из-за необходимости антикризисной поддержки экономики. В том же марте 2020 г., чтобы справиться с экономическими последствиями пандемии, ЕС приостановил действие Пакта стабильности и роста – базового документа Евросоюза, отменив тем самым действие фискальных норм по ограничению дефицита бюджета в 3% ВВП и госдолга в 60% ВВП; эта отмена действует и в 2022 г.
Многие страны решили временно приостановить действие правил во время пандемии (например, Азербайджан, Колумбия, Исландия, Индонезия, Перу). Так, Колумбия приостановила действие правил на два года, чтобы оставить себе пространство для увеличения бюджетного дефицита. Правила Индонезии были приостановлены в соответствии с положениями ее Конституции, позволяющими правительству применять такие меры в случае чрезвычайного положения. В России бюджетное правило, основанное на цене на нефть, было смягчено, в том числе из-за резкого падения цен на нефть.
Еще одним распространенным подходом во время пандемии была корректировка параметров бюджетных правил, особенно среди развивающихся стран (Чили, Эквадор, Малайзия, Мексика, Монголия, Намибия, Панама, Вьетнам). Лимиты ограничений изменили почти 20% стран.
Бюджетный вызов
Теперь ключевой проблемой для многих стран будет вопрос о том, следует ли модифицировать структуру бюджетных правил из-за столь значительных отклонений, и если да, то каким образом, отмечают исследователи из МВФ.
Расчеты исследователей показали, что страны, превышающие дефицит бюджета, как правило, возвращаются к его среднему уровню, но на это уходит несколько лет. Так, стране с типичным допандемическим средним отклонением (1,9% ВВП) требуется 3–4 года, чтобы вернуться к необходимому уровню. Страны с высоким уровнем долга, как правило, имеют меньшее отклонение по уровню дефицита бюджета, однако снизить сам долг намного сложнее, чем дефицит: после глобального финансового кризиса 2008 г. страны с развитой экономикой постепенно возвращались к докризисным лимитам дефицита бюджета, но их долг оставался высоким, и отклонения от бюджетных правил продолжали нарастать. В развивающихся странах дефицит бюджета сначала сократился, но затем снова увеличился после 2014 г., когда упали цены на нефть. В то же время падение цен на нефть в 2014–2015 гг. побудило многие страны, богатые природными ресурсами, пересмотреть или откалибровать бюджетные правила, чтобы компенсировать потерю доходов и исключить привязку расходов к циклам нефтяных цен.
Для многих из стран, отменивших бюджетные правила в пандемию, срок этой отмены истекает в 2022 г. В некоторых странах это потребует постепенного возврата к прежним нормам. Например, в Грузии и Панаме требуется возвращение к правилам в течение нескольких лет, без необходимости компенсировать накопленные отклонения дефицита. В Швейцарии дефицит, возникающий в результате чрезвычайных мер, накапливается на условном счете и должен быть устранен в течение следующих шести лет за счет структурного профицита. В Германии действует аналогичное положение, требующее корректировок «в разумные сроки».
Другие страны планируют пересмотреть бюджетные правила или уже объявили о новой системе. Например, Колумбия в сентябре 2021 г. законодательно пересмотрела рамки прежних налогово-бюджетных правил; Уганда представила новые бюджетные правила на 2021–2026 финансовые годы. Великобритания объявила о новой среднесрочной фискальной стратегии, направленной на постепенное сокращение госдолга, достигшего 80-летнего максимума, и ограничивающей новые заимствования только инвестициями в будущий экономический рост, без финансирования текущих расходов. Процедуру пересмотра бюджетных правил запустила и Еврокомиссия.
Каждая страна должна будет выбрать свой собственный путь, но в любом случае бюджетные ограничения требуют твердой политической приверженности и правильных стимулов, способствующих накоплению буферов в хорошие времена и позволяющих справляться с кризисными потрясениями, когда правила приходится отменять, заключают исследователи МВФ.
